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Reforma del mercado de capitales expone los ahorros pensionales a mayores riesgos y costos

El proyecto de Ley 413 de 2021, presentado por el Gobierno del presidente Iván Duque al Congreso, busca reformar el mercado de capitales y, en ese contexto, cambiar la regulación, gestión y supervisión del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). La iniciativa permitiría que las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) expongan los ahorros obligatorios de los afiliados a mayores riesgos en aras de una incierta mayor rentabilidad, induciendo, de paso, un aumento probable de las comisiones de administración. Se trata de un asunto de gran calado.
 

Grandes decisiones, menos guías para tomarlas


En la actualidad, por disposición legal, los afiliados a los fondos privados pueden elegir entre tres portafolios de inversión para sus ahorros, con distintos grados de riesgo: conservador, moderado y mayor riesgo. Dado lo intrincado del abanico de opciones financieras y la incertidumbre asociada a ellas, la idea que anima este esquema multifondos es ayudar a los afiliados a tomar mejores decisiones de inversión. Siguiendo la recomendación de la Misión del Mercado de Capitales, el proyecto de Ley permite ampliar indefinidamente el número de portafolios de inversión que pueden ofrecer las AFP, eliminando la restricción de que sean aquellas tres.
 

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En adelante, los afiliados no contarían con la ayuda de ese número limitado y predeterminado de portafolios de referencia establecidos por la legislación.


El argumento que se esgrime para flexibilizar el número de portafolios de inversión es que se trata de “hacer que el régimen de ahorro sea genuinamente individual” y responda a las “necesidades (…) personalísimas de cada trabajador”, como dice el documento de la Misión. Sin embargo, al tiempo que se promueve esta individualización exacerbada –una especie de culto a la soberanía del consumidor–, se identifica “el precario conocimiento y educación económica de los trabajadores” como una gran limitante del desarrollo del mercado de capitales.
 

Los estudios del comportamiento humano apuntan a que incluso los expertos yerran o se ven en grandes aprietos para tomar buenas decisiones financieras cuando las opciones a escoger son numerosas y complejas. Esto no se remedia, a lo sumo se modera, con campañas de educación financiera, como las que el proyecto de Ley les exige implementar a las AFP para que los afiliados “conozcan, entiendan y comprendan” las alternativas de inversión disponibles. ¿No hay algo discordante en estimular a los afiliados a escoger sus propios portafolios de inversión sin la guía de los portafolios de referencia, a sabiendas de que con ello la probabilidad de cometer errores se multiplica y de que los errores en este campo se pagan con la pobreza y el desamparo durante la vejez?
           

Un giro drástico en la regulación y la supervisión


Ante esta amenaza de daño, el mensaje que se desprende del proyecto de Ley es que se confíe en los expertos de las AFP y en “la gestión profesional de los riesgos financieros”. No se trata de un mensaje intrascendente o cosmético; por el contrario, señala un cambio profundo en el enfoque empleado en Colombia para regular, manejar y supervisar las actividades de las AFP. El Gobierno propone, en efecto, la adopción del llamado enfoque de la “persona prudente”, utilizado en la tradición legal anglosajona, en reemplazo del enfoque basado en reglas y controles que se utiliza en la actualidad en el país, dentro del cual se inscriben reglas como las de garantía de rentabilidad mínima y el mencionado esquema de portafolios de inversión.


Aparte de que el enfoque de la “persona prudente” demanda una pericia financiera elevada de parte de los trabajadores y de que se considera particularmente idóneo para países con mercados de capitales desarrollados, si las decisiones de inversión de los expertos de las AFP salen mal, quienes pagarían los platos rotos son los trabajadores.

También pagarían los platos rotos los contribuyentes, la sociedad en su conjunto. Hay que tener presente que la Constitución Política de 1991 –el acuerdo sobre lo fundamental entre los colombianos– establece que la seguridad social, incluidas las pensiones, es un derecho; se aspira allí a la cobertura universal, a que “todos los habitantes” estén cubiertos por ella. Si una AFP fracasa, con o sin intención, los afiliados van a sufrir –literalmente– las consecuencias de carecer de un ingreso para encarar la vejez. Aunque se estima que la mayoría de los afiliados a los fondos privados y a Colpensiones no cumplirá los requisitos para recibir una pensión propiamente dicha (alrededor del 80 % de los afiliados del conjunto del sistema, según Asofondos), en el caso que nos ocupa podrían ver afectado el capital que alcanzaron a reunir y que es susceptible de devolución.
 

En una eventualidad como esa, seguramente habría grandes presiones para que el presupuesto público acuda al rescate, máxime cuando el grueso de los afiliados al Sistema General de Pensiones pertenece hoy al régimen de capitalización individual (cerca de 17 millones de personas, un tanto más del 70 % de los afiliados). Además, dada la alta concentración empresarial en el sector (más sobre esto luego), las AFP pueden incurrir en comportamientos más riesgosos, motivadas justo por la creencia de que son demasiado grandes como para que el Gobierno permita su quiebra. Y para la sociedad en su conjunto, tener a cientos de retirados en penuria económica no sería precisamente un daño secundario.
 

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Sobre las rentabilidades


El Gobierno propone eliminar la garantía de rentabilidad mínima que, según la legislación vigente, deben obtener los fondos privados de pensiones. Si se corrigen algunas deficiencias de diseño que parece tener y que le restan eficacia práctica, este mecanismo puede evitar perjuicios a los afiliados menos diestros o avezados en materias financieras. La literatura sobre el tema muestra que la pobreza afecta la capacidad cognitiva de las personas, tornándolas más propensas a equivocarse y a tomar decisiones que pueden agravar y prolongar sus dificultades financieras. Fijada por la Superintendencia Financiera y garantizada con cargo al patrimonio de las AFP, esa rentabilidad mínima les serviría a aquellos afiliados como colchón de protección frente tanto a sus propios errores de juicio como a los que puedan cometer las AFP en la selección y manejo de portafolios. En vez de eliminarla, resultaría más apropiado corregir sus deficiencias.


En general, la iniciativa gubernamental sacrifica, en forma notoria, la seguridad del capital pensional de los trabajadores en pro de una promesa incierta de rentabilidad. El esquema multifondos actual es visto allí como un obstáculo a la obtención de mayores rendimientos. Según el gremio de las AFP, desde 1993 la rentabilidad promedio anual de los fondos de pensiones se sitúa en el 8 % real. De ser así, la liberación del esquema multifondos debería, siguiendo la lógica del proyecto de Ley, arrojar resultados superiores, algo que desafía la imaginación.


Hay algo curioso en todo esto. De acuerdo con la Misión del Mercado de Capitales, la rentabilidad promedio de largo plazo sí habría sido del 8 %, pero, “al examinar la rentabilidad real desde 2011, cuando inició el esquema multifondos, (…) ha sido de 3.52 %”. Ello implica que entre 1993 y 2010 la rentabilidad habría sido superior al 8 %, del orden de 9.8 %, en promedio anual. ¿Es eso cierto? También flota allí la sugerencia de que las diferencias tan grandes en la rentabilidad entre los dos subperiodos obedecerían a la existencia o no del esquema multifondos. ¿Tiene eso asidero en la realidad? Por lo demás, el resultado del 8 %, por no descontar los costos de administración, sobreestima la rentabilidad recibida por los afiliados, de acuerdo con el análisis de Flor Salazar (Retornos reales de los fondos privados de pensiones en Colombia, Documentos FCE-CID, 2020).
 

Los desafíos afrontados por los afiliados a los fondos privados de pensiones para monitorear el manejo de los portafolios de inversión se multiplicarían de aprobarse la propuesta del Gobierno de autorizar a las AFP a delegar la realización de operaciones financieras “en agentes, mandatarios u otro tipo de intermediarios”. Entre más intermediarios, mayores las exigencias de monitoreo. También serían mayores las exigencias para las entidades públicas encargadas de la supervisión. Las AFP son agentes de los afiliados, los dueños de los recursos. Los nuevos intermediarios serían agentes de los agentes. Ello complicaría la rendición de cuentas y, en alguna medida, diluiría la responsabilidad.
 

Y de la presión competitiva, ¿qué?


El sector de las administradoras de pensiones está hoy en manos de conglomerados financieros, de grandes grupos de compañías bajo control común. Según Rafael Rivas (Otra vez las pensiones, El Espectador, 25 sept. 2021), se conformó un duopolio primero con “la adquisición por parte del Grupo Sura de las operaciones de ING” y luego con “la adquisición por parte de Porvenir de las operaciones de administración de pensiones de BBVA”, en negocios autorizados por el Gobierno de turno. Estos dos grandes grupos “además son propietarios de los principales bancos del país”.
 

Regular y supervisar conglomerados financieros en un mercado altamente concentrado no es lo mismo que regular y supervisar compañías en un mercado competitivo. Los conflictos de interés, por ejemplo, pueden surgir por préstamos o adquisiciones de activos financieros entre compañías de un mismo conglomerado. Está también la posibilidad de la captura del supervisor –la Superintendencia Financiera– por parte de los conglomerados supervisados.
 

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Surge una pregunta para los especialistas: ¿es el enfoque del proyecto de Ley apropiado para la supervisión del manejo de los ahorros pensionales por parte de aquel duopolio?


Vale la pena preguntarse también cuál sería el efecto probable del proyecto de Ley sobre las comisiones de administración que cobran las AFP a los afiliados. Refiriéndose a tales comisiones, la Misión del Mercado de Capitales anota que en el marco legal vigente “todas las Administradoras [de Fondos de Pensiones] cobran los porcentajes máximos autorizados, lo cual denota poca presión competitiva”. ¿Modificaría el proyecto de Ley la estructura altamente concentrada del sector? Bajo el encabezado “Disminución de barreras a la entrada y mayor competencia”, el proyecto propone facilitar la migración de los afiliados entre AFP, establecer que la comisión de administración tenga en adelante un componente fijo y un componente variable, y eliminar la comisión de cesante. Luce muy improbable que estas medidas alteren el control del sector por dos conglomerados financieros. Excepto quizás por un efecto marginal derivado de los traslados entre administradoras, la “poca presión competitiva” sobre las comisiones seguiría en esencia imperando.


Es probable, sin embargo, que el proyecto produzca cambios significativos en las comisiones de administración, pero por otra razón. La ampliación del número de portafolios de inversión, “más allá de los tres existentes actualmente (Conservador, Moderado y Mayor Riesgo)”, para, como aduce la Misión del Mercado de Capitales, responder a “las necesidades individuales, personalísimas de cada trabajador”, elevaría los costos de administración, no los reduciría. Administrar portafolios confeccionados a la medida de cada individuo, “en consideración no sólo de su edad y género, sino considerando las demás variables sociodemográficas”, incluidas el nivel salarial, la carrera laboral y el “apetito por el riesgo”, sería –cabe esperar– más costoso que administrar los tres portafolios estándar aludidos. Habría unas comisiones por costos fijos (por cierto, tiene algo de paradójico que se introduzcan estas comisiones por costos fijos mientras se elimina la garantía de rentabilidad mínima). Los costos de administrar portafolios hechos a la medida de “las necesidades individuales, personalísimas de cada trabajador” los pagaría, desde luego, cada trabajador a través de las comisiones por costos variables autorizadas, asimismo, en la propuesta gubernamental.


Queda la impresión de que el proyecto de Ley reforma el RAIS ante todo desde la perspectiva de los mercados de capitales, teniendo más en cuenta los intereses de las compañías administradoras y gestoras de los fondos que de los afiliados. Avanza poco o nada hacia la aspiración constitucional de la seguridad social como derecho que cobije a “todos los habitantes”. Mantiene el esquema dual de competencia entre el régimen de reparto y el régimen de capitalización individual, que entre una multitud de problemas incentiva el arbitraje entre regímenes, en lugar de proponer la instauración de un esquema de multipilares. Y, al propiciar la elevación del riesgo al que están expuestos los ahorros de los afiliados, pone en entredicho la continuidad y estabilidad de los niveles de ingresos y consumo de los trabajadores retirados.

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