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“Hambre y bala”: efectos del incumplimiento del PNIS

La inadecuada implementación de los componentes principales del PNIS –pactado en el Acuerdo de Paz–, o su falta de implementación han provocado dos efectos: primero, el deterioro en las condiciones económicas de las familias inscritas al Programa a partir de la disminución sostenida de sus ingresos, y segundo, la violencia en los territorios afectados por los cultivos ilícitos, a través de las constantes y continuas operaciones de erradicación forzada que se han mantenido durante los cinco años de implementación, pese a las disposiciones del Acuerdo sobre la priorización de la sustitución.

Estos son los principales hallazgos del reporte “La paz con hambre y bala está muy difícil”,publicado en diciembre pasado por el Observatorio de Restitución y Regulación de los Derechos de Propiedad Agraria, del cual forma parte la Universidad Nacional de Colombia (UNAL), a través del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI).

Los resultados se fundamentan en dos encuestas aplicadas por el Observatorio a usuarios del PNIS en 2019 (206 encuestados) y 2021 (413 encuestados) en Tumaco (Nariño).

Tumaco ha sido un municipio estratégico para la puesta en marcha de múltiples programas y medidas derivadas del Acuerdo Final de Paz. Frente al tema de la sustitución, el municipio tiene cerca de 16.000 familias inscritas, el mayor número en todo el país. Así mismo, fue uno de los territorios en donde el PNIS –a la par de otros programas de paz– inició rápidamente, y las dificultades en la implementación y los incumplimientos del PNIS no se hicieron esperar.

El informe está conformado por las percepciones de los usuarios, la información recolectada en salidas de campo y entrevistas realizadas a líderes. Además forma parte del proyecto “Drogas y (des) orden: construir economías sostenibles en tiempo de paz”, liderado por Universidad de Londres y financiado por el Gobierno de Reino Unido, a través del Fondo de Investigación de Desafíos Globales (GCRF, por sus siglas en inglés).

Compromisos de sustitución en un escenario de posacuerdo

El Acuerdo Final de Paz entre las FARC y el Estado colombiano partió de una premisa básica: sin la solución al problema de las drogas ilícitas no es posible alcanzar la paz “estable y duradera”. De ahí, en las negociaciones en La Habana se formuló el PNIS como la estrategia principal y prioritaria para afrontar la problemática de los cultivos ilícitos en el país.

A diferencia de años anteriores, en los que la erradicación forzada, y en especial las aspersiones aéreas con glifosato, había sido el método predilecto para disminuir las hectáreas de cultivos ilícitos, el Acuerdo Final de Paz sostuvo que la sustitución voluntaria y concertada con las comunidades cultivadoras debería implementarse antes de recurrir a la erradicación forzada.

El objetivo fundamental del PNIS es garantizar las condiciones socioeconómicas necesarias para que las familias afectadas por los cultivos ilícitos logren hacer un tránsito hacia economías legales y sustentables.

Para ello, el Programa contiene distintos componentes y estrategias, entre las que se encuentran:

  • garantizar las condiciones de seguridad para aquellas familias y líderes interesados en el programa;
  • adoptar acuerdos comunitarios en los cuales se establezcan los compromisos de las comunidades y del Estado con la sustitución;
  • aplicar planes de asistencia inmediata, que contemplan medidas rápidas para atender a las familias inscritas al PNIS después de que erradiquen sus cultivos ilícitos;
  • articular el PNIS con los componentes y estrategias de la Reforma Rural Integral acordada en el punto 1 del Acuerdo de Paz; y
  • aprobar una ley de tratamiento penal diferencial que suspenda la persecución contra el pequeño productor y aquellos otros actores vinculados a los eslabones débiles de la cadena del narcotráfico.

“Con hambre no puede haber paz”

El rezago en la implementación de tales componentes básicos del PNIS –en especial aquellos relacionados con los proyectos productivos, las estrategias de comercialización, las medidas de acceso y formalización de la tierra– ha obstaculizado sus objetivos inmediatos: en vez de haber mejorado la situación económica de las familias inscritas, cuyos ingresos disminuyeron sustancialmente desde la entrada del Programa.

Teniendo en cuenta las personas inscritas al PNIS en Tumaco antes de entrar al programa (antes de 2017) y después del programa, en abril de 2021, mientras que los usuarios ganaban en promedio 1.486.000 de pesos antes del PNIS, después de este registraron ingresos por 576.000 pesos (gráfico 1).

Si se toman los resultados de las personas que realizaron la encuesta en Tumaco en 2019 y 2021, la disminución en ambas mediciones es notable y se mantiene: los ingresos antes de ingresar al programa fueron superiores a los ingresos reportados en 2019, y en 2021 disminuyeron aún más (gráfico 2).

Mientras los reportes del Gobierno resaltan el sobresaliente cumplimiento de las familias inscritas frente a no volver a sembrar (la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación registró una resiembra del 0,8 % en los predios inscritos al PNIS), los usuarios aún esperan que les cumplan con los proyectos productivos de corto y largo plazo, que después de cinco años siguen sin implementarse. Ante la larga espera, la situación económica de las familias inscritas se sigue deteriorando.

Pese a lo acordado, erradicación forzada continúa

Durante el lustro de implementación del Acuerdo, la sustitución no ha sido la medida prioritaria para enfrentar la problemática de los cultivos ilícitos.

Los esfuerzos por implementar el Programa se han visto limitados por las continuas campañas y operaciones de erradicación forzada manual y de aspersiones terrestres. Esta situación ha generado continuos enfrentamientos entre la Fuerza Pública, que pretende erradicar forzadamente los cultivos, y los campesinos, quienes se resisten a estas operaciones y en muchas ocasiones demandan la implementación del PNIS.

Según la información solicitada a la Policía Nacional, entre 2020 y 2021 –periodo de emergencia sanitaria provocada por el COVID-19– se han presentado con mayor frecuencia estos “bloqueos” o confrontaciones (ver gráfico 3).

Estos enfrentamientos no han sido menores y han derivado en crisis humanitarias en distintos lugares del país, como la masacre en Tandil (Tumaco, 2017), cuando 9 campesinos perdieron la vida en confrontaciones con la Fuerza Pública.

Recientemente, en el Catatumbo se presentó una delicada situación debido al “cerco humanitario” a la Fuerza Pública que realizaron habitantes de la zona con el fin de prevenir las labores de erradicación. El episodio concluyó con la judicialización y persecución de varios líderes de la zona.

¿Posibles alternativas?

Pese al escenario de claro incumplimiento frente a los compromisos de la sustitución, distintos sectores siguen insistiendo y exigiendo la implementación del PNIS.

Durante las movilizaciones del paro nacional en abril de 2021, en diferentes territorios la exigencia permanente de las comunidades y organizaciones fue la defensa del Acuerdo Final de Paz y, en especial su oposición a la reanudación de la fumigación aérea con glifosato.

Decisiones judiciales en los tribunales de Cauca y Nariño también han ordenado en ciertos municipios la suspensión de la erradicación forzada y le han ordenado al Estado respetar el orden de estrategias diseñado por el Acuerdo, según el cual la sustitución tendría prelación frente a la erradicación. Estos hechos dan cuenta de que la implementación de la sustitución según los lineamientos del Acuerdo sigue siendo la mejor alternativa que tiene el país para buscar una salida al problema de las drogas ilícitas en un escenario de posconflicto.

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