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Hacia el desarrollo de un sistema tributario progresivo y eficiente

El sistema tributario colombiano está muy erosionado, como consecuencia –esencialmente– de la enorme cantidad de beneficios tributarios que no están adecuadamente justificados.
 

En las últimas décadas, a pesar de las múltiples modificaciones centradas en el corto plazo, los ajustes e incluso las reformas al sistema tributario colombiano, la recaudación tributaria en relación con el PIB no ha sido la más favorable (Villabona, 2015); Colombia ha sido uno de los países –en todo el mundo– que tiene una de las tasas más bajas de productividad y eficiencia en la recaudación de impuestos.
 

La baja productividad se puede explicar por la incorrecta administración de los tributos, una inadecuada planeación, la constante evasión y elusión de impuestos, la abundancia de tratamientos preferenciales, excesivas deducciones y exenciones sobre las rentas del capital, así como por la creciente economía informal.
 

Puedes leer: Del embrujo minero-energético y el optimismo de la paz, al estallido social.
 

Al analizar los cambios en la estructura de recaudo de los impuestos correspondientes a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), entre 1970 y 2020 (proyectado DIAN), se aprecia que el recaudo ha tenido un gran aumento a través del IVA, que pasó de representar un 9,4 % en 1970, al 41,9 % en 2020. Esta situación es altamente inequitativa y regresiva, si se tiene en cuenta que el IVA –como está diseñado en Colombia– es un impuesto que no tiene en cuenta la capacidad contributiva, situación que en el fondo afecta a las personas de ingresos medio y bajos. Además, como se muestra más adelante, el mismo impuesto de renta que, per se, debería ser progresivo, en Colombia también es regresivo.
 

Las consecuencias adicionales de un sistema regresivo, inequitativo, ineficiente, sin una adecuada planeación, con una administración de impuestos politizada, con personal escaso, con sistemas de información ineficientes y desarticulados, como sucede en Colombia, trae como consecuencia una baja carga fiscal que se refleja en un bajo recaudo, insuficiente para cumplir con las obligaciones del Estado en educación, salud, vivienda, vías y demás programas sociales. En el caso colombiano, para 2017 la carga fiscal fue del 15,2 %, casi la mitad de varios países europeos, según cifras del Banco Mundial.
 

En Colombia la regresividad del sistema tributario contempla todos los impuestos, situación muy extraña a nivel global, máxime en un país que pertenece a la OCDE. Aquí el sistema de renta de personas naturales –como se ha demostrado en varios estudios– en los percentiles 99 y 100 tiene tarifas entre el 1 y 2 %.
 

En la declaración de renta de 2018 del senador Arturo Char –publicada en la página de la Función Pública– se observa que él recibió 516.377.000 millones de pesos por dividendos y no pagó un centavo de impuestos por este concepto; sin embargo, si esa misma renta hubiera correspondido a un trabajador, este habría pagado un impuesto de 82.870.000 pesos y un anticipo de 42.714.000 pesos, para un total de 125.584.000 pesos.
 

Además de pagar un impuesto diferente, lo inconcebible es que la persona que recibe estos dividendos y no paga nada de impuestos es una persona que tiene un patrimonio bruto de 25.938.970.000 pesos y líquido de 16.794.693.000 pesos. Evidentemente, muy rico en un país como Colombia.
 

Escenarios posibles


En Colombia se podrían plantear dos escenarios: el primero, eliminar las rentas cedulares o duales. En este caso todas las rentas se deben sumar e ir a una bolsa común para que no existan privilegios por tipo de actividad –como hoy existen para los dividendos– como se hace por ejemplo en Chile y Estados Unidos (Banco Santander, 2021). Si es así, debe existir una sola tabla con más rangos que los actuales, al menos 8 para mejorar la progresividad.
 

El segundo escenario corresponde al sistema dual o de rentas cedulares, pero aumentando la progresividad en las rentas no laborales.
 

Estos dos escenarios generan una mayor equidad, ya que permiten que las rentas de capital, y especialmente las de los grandes accionistas de grupos económicos –que en esencia son de las personas que más riqueza acumulada tienen en el país–, paguen unas tarifas de impuestos más altas, como corresponde en un sistema tributario que se ajuste a los principios de progresividad.
 

De otra parte –y quizás aún más importante–, eliminar todos los beneficios fiscales que no permiten gravar los dividendos, y fijar unas normas para hacerlos gravables.

  1. Utilidad en venta de acciones: es increíble que los billones de impuestos que se debían generar para el país por la venta de Bavaria y cementeras no generaron ni 1 peso para Colombia.
  2. Será siempre obligatorio decretar dividendos al menos en un 70 %, incluso si después se capitalizan, esto se hace en Chile.
  3. Los dividendos deben pagar impuestos aunque se decreten en acciones y aunque se repartan a otras sociedades.
  4. Se debe eliminar la figura de Compañías Holding Colombianas, incentivando crear empresas por ejemplo en Panamá para evadir impuestos.


Cuando se revisan los sistemas tributarios del mundo –en general todos capitalistas– se aprecia que las rentas de los altos ingresos tienen tarifas que van del 45 al 59 %; eso mismo se debe aplicar en Colombia, pero además se deben eliminar los grandes beneficios al capital para acercar la tasa efectiva o real a la tasa teórica o nominal, lo cual aumenta el recaudo en forma significativa y no afecta a más del 1 % de la
población.
 

Se deben evaluar los 229 beneficios actuales que vuelven el sistema muy complejo; además eliminar aquellos que no determinen un verdadero beneficio social representativo, y asignarse por un tiempo limitado.


Cada vez que se piense en establecer un beneficio fiscal se debe hacer el estudio costo-beneficio para cada uno de ellos, lo cual implica que el valor dejado de recaudar –que corresponde al costo fiscal– debería ser menor que el beneficio que está recibiendo la sociedad. Hacia el futuro solo en casos excepcionales se deben otorgar beneficios, podría ser para la ciencia y la tecnología o los sectores agrícola e industrial, que son los mayores generadores de empleo y desarrollo.


El mayor problema que genera inequidad en el mundo es la concentración de la riqueza. Una alternativa para ir revirtiendo esta situación es la implementación permanente del impuesto al patrimonio, y en el caso colombiano haciendo más progresivo el impuesto a las herencias.


En Colombia las herencias de los más ricos –que muchas veces están en paraísos fiscales– solo pagan el 10 % mientras en Japón pagan el 55 %, en Corea 50 %, en Francia 45 % y en Ecuador 35 %.

Así mismo, se deben eliminar las operaciones con paraísos fiscales –incluido Panamá– si no permiten un intercambio de información automática de todas las operaciones y patrimonios de los colombianos en otros lugares. De otra parte, debe darse cárcel efectiva (sin casa por cárcel ni batallones) a los evasores de impuestos, no desde 5.000 millones sino desde al menos 500 millones de pesos de 2021.
 

De hecho, estas alternativas se aplican en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y permitirían en Colombia un recaudo, que no harían necesarias más reformas, esta sí es una reforma estructural y no afecta más del 1 % de la población.

 


1 El sistema sintético es aquel que suma todas las rentas, las consolida y el impuesto se calcula en una sola tabla.

2 Por lo general el sistema dual separa las rentas laborales de las demás; en Colombia además se hace una sola tabla para los dividendos aún más privilegiados.

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