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Estructura tributaria, ineficaz en reducción de la desigualdad en Colombia *

En el marco del Hay Festival Cartagena 2022, el economista francés Thomas Piketty ofrecerá una conferencia magistral en el Auditorio de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. Para la sociedad colombiana, y entre ellos la comunidad académica, los centros de investigación o los hacedores de política pública, se trata de una importante oportunidad de escuchar de primera mano sus reflexiones sobre tributación y desigualdad; también es una posibilidad de ilustrarse sobre el actual debate alrededor del sistema fiscal y de la estructura social colombiana.
 

Piketty, profesor de la Escuela de Estudios Superiores en Ciencias Sociales de su país, ha afirmado que “el sistema tributario de Colombia no es muy progresivo según los estándares internacionales. El país necesita un sistema tributario con el más alto nivel de transparencia, que favorezca un flujo de información necesario para su análisis y fiscalización, y luego algo esencial: hacer que los más ricos paguen más impuestos”.
 

El presente escrito muestra los resultados sobre la distribución del ingreso y de la riqueza en Colombia a partir tanto de los registros fiscales de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), como de la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares (ENPH), elaborada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
 

Expertos e investigadores han señalado la importancia de medir la concentración del ingreso y de la riqueza en los registros de la administración tributaria, dada la posibilidad de contrastar la fiabilidad de la información registrada en las declaraciones de impuestos, a diferencia del caso de las encuestas de hogares. 

Sistema tributario pro rico


En Colombia, el 1 % y el 0,1 % más rico de las personas naturales y jurídicas no se encuentran bien representados en la muestra de la ENPH. Mientras que, según dicha Encuesta, entre 2016 y 2017 habría 91 hogares con un ingreso mensual superior a 100 millones de pesos mensuales (unos 25.000 dólares), con un promedio de personas por hogar de 2,5, que concentrarían el 0,04 % del ingreso total, en los registros administrativos de la DIAN hay 24.824 personas naturales que concentran el 23 % del ingreso bruto total declarado.
 

De igual manera, en la Encuesta hay 17 hogares con un ingreso superior a los 200 millones de pesos mensuales, en contraste con las 9.247 personas, según los registros administrativos de la DIAN.
 

Que las personas más ricas del país no estén bien representadas en la ENPH da como resultado una diferencia importante en el coeficiente Gini de desigualdad: 0,5438 en la Encuesta y 0,6159 en las declaraciones de renta que las personas presentan ante la DIAN.
 

De otra parte, analizar los registros de la administración tributaria permite dilucidar que el 50 % de las personas naturales declarantes con menores ingresos participa con apenas el 16 % del total de ingresos brutos declarados, mientras que el 10 % de las personas más ricas concentra el 51 %; el 1 % concentra el 25 %, y el 0,1 % concentra el 11 %.
 

Según el último Censo Nacional Agropecuario (CNA) adelantado en Colombia en 2014, el 74 % de las unidades productivas agropecuarias se encuentra en extensiones de tierra de menos de 5 hectáreas, mientras que el 0,4 % en unidades de más de 500 hectáreas.


En relación con el ingreso promedio, se observa que el 10 % de las personas naturales declarantes más ricas tienen un ingreso 23 veces superior al del 30 % de los declarantes con menores ingresos; esta proporción es de 110 y 487 veces, respectivamente, para el 1 % y el 0,1 % de las personas naturales más ricas en el país.
 

De igual manera, se registra que los más favorecidos con los beneficios fiscales que erosionan la base gravable del impuesto sobre la renta (los ingresos no constitutivos de renta, las rentas exentas y los descuentos tributarios) son las personas naturales con mayores ingresos.
 

Estos tratos tributarios preferenciales –sin debida justificación social ni económica en la mayoría de los casos– llevan a que la tarifa efectiva de tributación (impuesto a cargo/ingreso bruto) sea muy baja para las personas más ricas del país. Es decir, el régimen tributario se caracteriza por un marcado sesgo pro rico, especialmente pro superrico

Concentración de riqueza

 


Según las últimas declaraciones de renta, la tarifa efectiva de tributación era del 2,5 % para el conjunto de rentas de los 3,5 millones de contribuyentes, en comparación con el 2,2 % para el 1 % más rico y del 1,6 % para el 0,1 % más rico, con el agravante de que la tarifa efectiva sobre las rentas del trabajo es progresiva hasta alcanzar un 9 %. Es decir que un ciudadano que tiene un ingreso bruto entre 5 y 10 millones de pesos mensuales liquida su impuesto sobre la renta a una tarifa efectiva del 7 %, mientras que otra con un ingreso bruto de 100 millones de pesos mensuales lo liquida al 2 %.
 

En el caso de la riqueza, se observa que el 10 % de las personas naturales declarantes más ricas concentra el 53 % del patrimonio bruto (totalidad de los bienes y derechos que están a nombre del contribuyente, de la persona o de la empresa) y el 55 % del patrimonio líquido (patrimonio bruto menos los pasivos financieros).
 

El patrimonio promedio del decil 10 (cercano a los 2.000 millones de pesos o a los 500.000 dólares) es 147 veces superior al del decil 1 y 42 veces al promedio de los deciles 1, 2 y 3. Esto quiere decir que las personas del decil 1 requieren cerca de 30 años para lograr el patrimonio de las personas del decil 10, o 139 años para alcanzar el nivel patrimonial del 1 % más rico.
 

En el caso de las personas jurídicas, las aproximaciones en ese mismo sentido se han realizado con base tanto en los registros de la administración tributaria como en los estados financieros reportados por las empresas a la Superintendencia Financiera y de Sociedades. Así, el 0,25 % de las empresas más grandes del país concentran el 37 % del patrimonio bruto total de las personas jurídicas, en tanto que el 1 % de las empresas con menores patrimonios necesitarían cerca de 309 años para obtener el patrimonio de las 25 mayores empresas del país.
 

Los tratos tributarios preferenciales –sin debida justificación social ni económica en la mayoría de los casos– llevan a que la tarifa efectiva de tributación (impuesto a cargo/ingreso bruto) sea muy baja para las personas más ricas del país. Es decir, el régimen tributario se caracteriza por un marcado sesgo pro rico, especialmente pro superrico.


Así mismo, con base en las declaraciones de renta ante la DIAN, 15 empresas concentran el 29 % del patrimonio total, en marcado contraste con el 25 % de las firmas con menores patrimonios que requerirían unos 485 años para alcanzar el nivel patrimonial de esas 15 empresas.
 

La Misión de Empleo acaba de divulgar que en Colombia hay cerca de 7.200.000 empresas, el 97 % de las cuales tienen entre 1 y 2 trabajadores; el 2 % entre 4 y 10; y el restante 1 % 11 o más empleados. De igual manera, el 82 % son informales y el restante 18 % formales, lo cual permite señalar que un porcentaje importante de las empresas no son las más favorecidas con los beneficios fiscales que el Estatuto Tributario les otorga a través de los ingresos no constitutivos de renta, rentas exentas y descuentos tributarios. 
 

Los ingresos no constitutivos de renta declarados por las empresas en 2019 ascendieron a 40 billones de pesos (10.000 millones de dólares, 3,8 % del PIB), que liquidados a la actual tarifa del impuesto (35 %) correspondería a una renuncia fiscal por parte del Estado de cerca de 14 billones de pesos (3.500 millones de dólares).
 

Así mismo, las rentas exentas declaradas en 2019 alcanzaron los 13 billones de pesos, que liquidadas a la tarifa nominal actual habría equivalido a una renuncia fiscal de 4,5 billones de pesos (1.138 millones de dólares).
 

También es de resaltar que las empresas con mayor capacidad económica y política son las que acceden a gran parte a los beneficios fiscales que les otorga el Estatuto Tributario. En efecto, el 1 x 1.000 de las empresas más grandes concentra el 87 % de los ingresos no constitutivos de renta, el 70 % de las rentas exentas y el 80 % de los descuentos tributarios.
 

Un elemento para destacar de las empresas es que cerca del 70 % de su valor patrimonial está representado por activos e inversiones financieras, en marcado contraste con la participación de activos intangibles y productivos de apenas un 25 %, denotándose un claro rasgo rentístico en la asignación del patrimonio empresarial. Es decir, los patrimonios se encuentran más en la órbita financiera que productiva (maquinaria, equipos, entre otros).
 

Así pues, el Gasto Tributario Total (GTT) en el impuesto sobre la renta bordea el 3,5 % del PIB al año: 2,5 % en el caso de personas jurídicas y 1 % en el de personas naturales (concentrado en las personas más ricas del país, lo que representa un 18 % del recaudo tributario en el país).

Desigualdad en el acceso a la tierra

 


Otra dimensión de la desigualdad, muy importante para Colombia, es la alta concentración de la tierra. Según el último Censo Nacional Agropecuario adelantado en Colombia en 2014, el 74 % de las unidades productivas agropecuarias se encuentran en extensiones de tierra de menos de 5 hectáreas, mientras que el 0,4 % en unidades de más de 500 hectáreas.
 

Muchas de estas unidades tienen un uso del suelo diferente a su vocación. Datos de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria revelan que de las 22 millones de hectáreas con vocación para actividades agrícolas, solo cerca de 5 millones están dedicadas a cultivos agrícolas, mientras que 34 millones de hectáreas en pastos, cuando apenas 14 millones de hectáreas (13,3 %) tienen vocación para ganadería.
 

Con base en lo anterior es que se ha pensado en la necesidad de adelantar una reforma tributaria estructural que –bajo los principios constitucionales de un Estado social de derecho estipulados en la Constitución de 1991– aumente la tarifa efectiva de tributación de las personas naturales y empresas con un desmonte progresivo de los beneficios fiscales; implante un impuesto al patrimonio progresivo que interactúe con el impuesto a los bienes muebles e inmuebles a cargo de las entidades territoriales municipales; imponga un impuesto a la tierra con base en avalúos catastrales actualizados; contemple la adecuación del uso con la vocación del suelo; un impuesto del IVA al consumo de las personas con mayores ingresos, entre otras medidas.
 

Aumentar la presión tributaria en el país (inferior en 3,4 puntos porcentuales del PIB promedio de países de América Latina y el Caribe) permitiría que, aparte de equiparar la presión a la de otros países de la región, se puedan generar recursos necesarios para las necesidades prioritarias e impostergables de gasto público y se garantice que, en contraste con la estructura tradicional, la tributación sea suficientemente progresiva y redistributiva como para contribuir decisivamente a la reducción de los inaceptables niveles de desigualdad y concentración reinantes en Colombia.

 

 

* El presente análisis se basa fundamentalmente en los libros de los autores: Dinámica de las desigualdades en Colombia: En torno a la economía política en los ámbitos socio-económico, tributario y territorial. (2019). Bogotá: Ediciones Desde Abajo; Desigualdad y reforma estructural tributaria en Colombia: Hacia una economía política de inclusión social. (2020). Bogotá:Ediciones Desde Abajo, y Concentración y composición de ingresos y gastos de los hogares y reforma de la tributación en Colombia. (2021). Bogotá: Ediciones Desde Abajo. 

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