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El proyecto de Presupuesto General de la Nación 2021 para educación, ¿suficiente?

El balance de fuentes y usos del PGN recoge las modificaciones al presupuesto en el marco de la pandemia. A través del Decreto 417 de 2020 –con el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional–, y específicamente de su artículo 3, se facultó al Gobierno nacional para que dispusiera de las operaciones presupuestales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.


Según la composición sectorial que se puede revisar en el cuadro 1, el 24 % se destinará para atender el servicio de la deuda (amortizaciones y pago de intereses); el 15 % para la educación; el 12,2 % para la defensa y la Policía; el 11,4 % para el sector de salud y protección social; el 8,6 % para trabajo; el 7,1 % para hacienda, y el 4,8 % para inclusión social y reconciliación. El sector agropecuario representa solo el 0,6 % del presupuesto total.

Específicamente para el sector Educación se presupuestan 46.952 miles de millones (MM) de pesos, de los cuales el 97,2 % se concentra en el Ministerio de Educación Nacional (MEN), distribuidos fundamentalmente en los recursos que la Constitución Política ordena girar a las Entidades Territoriales para la provisión de la educación preescolar, primaria y secundaria en todo el territorio nacional. Dichas transferencias representan el 57 % del sector.
 

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Del mismo modo, se presupuestan los recursos destinados a cubrir las prestaciones sociales (pensiones, cesantías parciales y salud) del Magisterio. Para 2021, el presupuesto del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio asciende a 11,3 billones de pesos y representa el 24 % del presupuesto sectorial.


También se contabilizan los recursos asignados como Aportes para la Financiación de las Universidades, que para 2020 se encuentra en 90 MM de pesos con un nivel de ejecución del 100 %. Para 2021 se espera un valor de 92,6 MM de pesos, un incremento igual al de la inflación esperada.
 

La asignación de recursos acordada con el Movimiento Estudiantil, e incluidos en el artículo 183 del Plan Nacional de Desarrollo, tiene una asignación para 2020 y 2021 de 350.000 millones de pesos. A junio de 2020 el nivel de ejecución de este programa de inversión es igual a cero (0 %). Estos recursos se deberían reasignar para aliviar el impacto de la pandemia que han sufrido las universidades públicas: en el caso de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL), “el impacto de la pandemia en sus recursos propios asciende a 32.881 millones de pesos”; así mismo, exonerar de la “matrícula a los estudiantes de pregrado” durante el segundo semestre de 2020 representaría un valor de 30.380 millones de pesos.


De igual manera, el programa “Ampliación de mecanismos de fomento de la educación superior nacional”, que tiene una asignación presupuestal de 45,8 MM de pesos presenta una ejecución presupuestal del 18 % –medida a través de los compromisos– y del 6 % con base en las obligaciones. Dicho programa podría sufrir una modificación en la misma línea que el anterior.

Por último, el programa “Apoyo para fomentar el acceso con calidad a la educación superior a través de incentivos a la demanda en Colombia” tiene en 2020 una asignación de 1,7 billones de pesos con un nivel de ejecución del 63,5 % y una solicitud de 2,1 billones de pesos para 2021. Entre los objetivos se encuentran: “ampliar el acceso a la educación superior de grupos poblacionales específicos” y el “servicio de apoyo financiero para el acceso a la educación superior o terciaria”.


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Desde esta perspectiva, y en el marco de la actual coyuntura, se debe rediseñar el programa para implementar la gratuidad de las matrículas de los próximos dos semestres en las universidades públicas y así evitar la deserción, máxime cuando el programa contempla ofrecer “subsidios y créditos educativos condonables a estudiantes de escasos recursos, estudiantes con destacado mérito académico y aquellos pertenecientes a poblaciones con protección constitucional”.


En suma, el presupuesto para el sector educativo, en especial el de las universidades, no presenta cambios sustanciales ni un esfuerzo fiscal adicional, sino que es el producto de la inercia presupuestal, la cual también se observa en el Programa de Alimentación Escolar, el cual recibe el 0,5 % de los recursos de las “Asignaciones Especiales” del Sistema General de Participaciones en 2020 y 2021.


Además, se observa la necesidad de reorganizar las asignaciones a efecto de paliar el impacto negativo que han tenido las universidades en sus recursos propios como el sufrido por las familias, condonando el valor de la matrícula para el segundo semestre de 2020 y el primero de 2021.
 

Sobre el proyecto del PGN


Con fundamento en la declaratoria del estado de emergencia se sentaron las bases para modificar las fuentes y los usos del PGN de 2020. Mediante el Decreto 444 de 2020 se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), y el Decreto 519 de 2020 adicionó 15,1 billones de pesos dada la reducción esperada en los ingresos corrientes nacionales debido tanto a la desaceleración económica como al confinamiento1.

Con base en este balance (cuadro 2) se estima el resultado fiscal como los recursos que lo financian (endeudamiento neto; privatizaciones, entre otros). El déficit fiscal es de 74,18 billones de pesos (-7,3 % del PIB) para 2020 y de 73,97 billones de pesos (-6,5 % del PIB) para 2021.
 

Se mantiene la tradición deficitaria del PGN. Se evidencia el optimismo económico pues para 2021 se espera un crecimiento de 11,83 % para el PIB nominal con una inflación doméstica del 3,0 %, lo cual se refleja en el IVA interno, el cual se incrementa en un 42,4 %, además de un aumento del impuesto sobre la renta y complementarios, al patrimonio y del impuesto simple del 5,3 %. Entre tanto, se espera una caída del 8,5 % en el IVA externo y un aumento en los aranceles y recargos del 12,2 %.
 

Por el lado del gasto fiscal se observa el ajuste que presentarán los gastos de funcionamiento de la nación (-8,1 %), el aumento de los intereses de la deuda (+11,6 %) y de la inversión (+11,1 %).


El resultado fiscal deficitario se espera financiar con más deuda pública, pues el endeudamiento neto (desembolsos menos amortizaciones) es positivo; con “otros recursos de capital”, cuyo aforo es de 26,2 billones de pesos, pues allí se contabiliza el “financiamiento restante requerido para asegurar la ejecución del presupuesto aprobado”; y con privatizaciones que cubren el 16,2 % del déficit fiscal.


Así pues, el PPGN 2021 presenta recursos de financiamiento inciertos o, en otras palabras, se encuentra desfinanciado en 38,2 billones de pesos.

 


1 Informe de ejecución Presupuesto General de la Nación Acumulado a junio de 2020. En https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-139195%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased.

2 La adición concierne a la reducción esperada de los ingresos corrientes de la nación para 2020. La disminución corresponde a:

  • Ingresos tributarios $23.531 MM
  • Impuesto sobre las ventas $13.108 MM (55,7 %)
  • Impuesto sobre la renta y complementarios $5.185,5 MM (22,0 %)
  • Impuesto nacional al consumo $1.927,4 MM (8,2 %)
  • Impuesto sobre aduanas y recargos $1.454,5 MM (6,2 %)
  • Gravamen a los movimientos financieros (GMF) $1.046 MM (4,5 %)
  • Impuesto nacional a la gasolina y al ACPM $732 MM (3,1 %)
  • Impuesto de timbre nacional $41,4 MM (0,17 %)
  • Impuesto nacional al carbono $36 MM (0,15 %)
  • Ingresos no tributarios $200 MM.

El impacto del confinamiento sobre el consumo se ve reflejado tanto en el impuesto al valor agregado como en el impuesto al consumo y en el impuesto nacional a la gasolina y al ACPM, entre otros.

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