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Bogotá y Cundinamarca: ¿cómo lograr una integración efectiva, legítima y sostenible?

El Concejo Distrital ya empezó a discutir el proyecto de acuerdo presentado por la administración distrital para decidir el ingreso de Bogotá a la Región Metropolitana, tal como quedó establecido en el artículo 6 de la Ley 2199 de 2022, un procedimiento que también se debe realizar en la Asamblea Departamental para que esta entre en funcionamiento. 

 

Las discusiones y los mensajes que se den en dichos espacios de concertación política, además de las audiencias públicas, serán determinantes para el destino de la integración regional. Sin embargo, aunque se aprobó la Ley y existe una intención evidente de la administración distrital y de la Gobernación por iniciar el proceso, aún no están claros los “consensos” sobre algunos temas muy importantes por parte de los actores políticos, ciudadanos, organizaciones sociales y algunos grupos de interés en Bogotá y en los municipios, y que son necesarios para decidir sobre el ingreso y funcionamiento de la Región Metropolitana. 

 

Y es que todo el proceso de reforma constitucional y aprobación de la Ley ha pasado tan rápido, que aunque en el diagnóstico hay consenso en que se requiere la integración para gestionar los asuntos que trascienden el alcance municipal, no es tan fácil dilucidar el cómo de dicho esquema sui generis, tal como quedó plasmado en la norma. 

 

En este momento no es posible establecer qué sucederá después de que en el Concejo y en la Asamblea se apruebe el ingreso de Bogotá y Cundinamarca. Incluso hoy es difícil saber cómo se movilizarán los acuerdos y apoyos políticos para superar el escollo presentado en el cabildo distrital que hizo que se retirara dicho proyecto de acuerdo. 

 

Para este momento en particular resulta pertinente preguntarse: ¿qué gana y qué pierde Bogotá con el ingreso a dicha región? Parte de la respuesta está en la misma reforma constitucional: Bogotá debe coordinar estrechamente con el Departamento un conjunto de decisiones que antes no debía consultarle, y con una gran incertidumbre sobre los socios relevantes de esta integración. Esto implica acuerdos y mecanismos de implementación que no son menores y que no solo involucran a los actores y proyectos políticos que hoy gobiernan, sino a los posteriores. 

 

Ahora bien, en caso de que se llegara pronto a un acuerdo para que Bogotá y Cundinamarca ingresen a la Región Metropolitana (y esto es determinante, pues si no pasa este año, el siguiente es año preelectoral y ya el tema estaría menos fácil), las preguntas centrales serían: ¿qué pasará con el ingreso y la permanencia de los municipios? y ¿cómo lograr una integración efectiva, legítima y sostenible? Estos dos asuntos deben ser analizados a partir de lo que quedó establecido en la Ley, ya que es la regla formal que genera incentivos en el comportamiento de los actores.

 

Jurisdicción, asunto no resuelto

 

En primer lugar, se debe discutir el asunto de la jurisdicción (artículo 4) que no quedó resuelto y que señala: “[…] la jurisdicción de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca corresponde únicamente al Distrito Capital y los municipios de Cundinamarca que se asocien”. 

 

El texto reconoce que los socios naturales de la integración son los municipios, ya que el Departamento no tiene un territorio para administrar, sino en función de los límites municipales y del alcance de sus competencias de coordinación. Aunque es un tema que siempre se ha discutido, no quedó resuelto en la ley, así se haya incluido un artículo de ámbito geográfico (el artículo 8) y se sugiera que se “procurará una región sin vacíos geográficos”. 

 

La voluntad de asociación por parte de los municipios implicará que en algún momento y algunos actores políticos deseen ingresar y movilicen todos sus recursos para garantizar que así sea, pero también podrá pasar que los siguientes no.

Al respecto, el artículo 57 de la Ley refiere a un procedimiento de retiro de los municipios que será clave desarrollar cuando se defina el estatuto de organización y funcionamiento de la Región, y que por ahora no será un tiempo inferior a un año. Ni Bogotá ni Cundinamarca se pueden retirar por Constitución, con todo lo que ello implica. 

 

En ese sentido, y por considerarse que la integración es de largo plazo, la reflexión amplia en los municipios debe ir más allá de garantizar un proceso legítimo de ingreso o retiro de la Región Metropolitana. 

 

Así, es necesario tener en cuenta que los primeros municipios en asociarse deberían ser los que tienen mayores relaciones físicas y funcionales con Bogotá (circunvecinos), pues viven y sufren todos los impactos de la gran ciudad. Ello no significa que haya una “estratificación” de municipios, sino que se debe dar una real progresividad y una priorización de problemas, ya que el objeto y las áreas temáticas de la región son tan ambiciosos que corren el riesgo de quedarse en el papel. 

 

Los ejemplos de esquemas asociativos que más o menos funcionan en América Latina y en el mundo muestran que la continuidad territorial es determinante para definir planes, programas y proyectos con un alcance y unos resultados concretos. 

 

Por ende, una decisión legítima de los municipios de ingresar a la Región Metropolitana va más allá de consultarles a los ciudadanos, organizaciones y grupos de interés que se expresan en el territorio. 

 

La actual Ley señala que el Concejo Municipal aprobará el ingreso, y que deberá realizar al menos una audiencia pública, lo que significa que estas corporaciones públicas deben garantizar un proceso serio de participación que examine los alcances de los contenidos de la Ley: qué se aprobó y cómo impacta al municipio y a sus habitantes. 

 

El análisis de intereses de las distintas áreas temáticas debe incluir a todos los actores que hoy se expresan en el territorio, incluso prestadores de servicios, pues la implementación en la práctica dependerá de la correlación de fuerzas y los consensos generados. En temas de movilidad, por ejemplo, hay mucho (concesiones, transporte intermunicipal, tarifas, participación de la nación, etc.) y muchos con quién discutir.

También surgen otras preguntas clave, entre ellas: ¿qué sucede si en un primer momento solo se asocian algunos municipios del primer anillo, por ejemplo Cajicá, Faca, Bojacá, Sesquilé o La Calera, pero no Chía, Soacha, Mosquera y Funza?, ¿cómo se elaboraría y qué alcance tendría el Plan Director establecido en la Ley?, ¿quién lo aprueba (si no están todos)?, ¿solo para ellos aplicarían los lineamientos de armonización y de superior jerarquía establecidos en el Plan?, ¿qué contenidos puntuales de sus planes municipales deben armonizarse?, ¿cómo se articulan los demás esquemas asociativos, como RAPE, CIT, etc.?, ¿qué papel juega la CAR y cuáles son sus mecanismos de articulación frente a las competencias de la Región Metropolitana para armonizar e implementar planes y programas regionales como el del río Bogotá?, y ¿cuáles son las acciones urbanísticas que generarían plusvalía? 

 

Estas preguntas de procedimiento se deberían responder desde ahora para garantizar que en el momento en que se aprueba el ingreso de los municipios se puedan lograr los beneficios de la integración. 

 

Es claro que no todo debe estar definido desde ya, pero sí debe haber previsiones que faciliten el funcionamiento de la estructura administrativa creada, ya que su implementación no será “barata” en términos económicos, políticos, sociales, e institucionales. La Ley contempló un incentivo presupuestal para la integración: 75.000 millones de pesos anuales de transferencias como aporte nacional (artículo 42). 

 

Se podría pensar en un proyecto piloto de implementación que vincule a los municipios para avanzar en la “prueba” de lo que quedó establecido por Ley, ya que algunas áreas temáticas pueden no ser de interés en el corto plazo (léase por los actuales mandatarios), y la cesión de poder en las condiciones actuales que implica ingresar no es una decisión fácil de tomar. Lo que sí es cierto es que los proyectos que interesan a un municipio pueden no interesar a sus pares, por lo que la concertación individual, municipio por municipio, es una estrategia que no hubiera necesitado una estructura institucional como la que se creó por Constitución. 

 

La Ley se aprobó, y aunque ya existen iniciativas de modificarla, al declarar algunos apartes inconstitucionales, o simplemente no movilizar apoyos para su implementación, es necesario buscar acuerdos amplios que mejoren la gestión de los asuntos supramunicipales. Estos consensos políticos (de visión de sociedad) se deben basar en información suficiente sobre las implicaciones de las reglas formales y “lo procedimental”, pues es necesario entender el “cómo” para visualizar el alcance del poder que los actores municipales estarían dispuestos a ceder para garantizar la integración y el fin último de esta: mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. 

Consejo Editorial