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Tres propuestas de reforma política y electoral en el Congreso

Durante la primera semana de la legislatura 2020-2021 del Congreso de la República se presentaron tres propuestas de reforma política y electoral. Este año se han expuesto otras similares, ninguna de las cuales pasó del tercer debate, incluyendo la del Gobierno; lo cual revela que la tarea de legislar con respecto al sistema político y electoral es compleja no solo por los diseños institucionales de las propuestas en sí mismas, sino también por los consensos políticos y la participación social necesaria para llegar a la aprobación de la reforma. A esto se suman la incertidumbre sobre el funcionamiento del Congreso en la pandemia y la ajustada correlación de fuerzas en dicha institución: 48 % de los congresistas están a favor del Gobierno, 37 % en contra, y 15 % se declararon independientes.
 

Desde el OBPAR, del grupo de investigación UN-Partidos y Elecciones, de la UNAL, se analizaron las tres propuestas de reforma desde sus contenidos y posibles alcances. Antes de empezar con dicho análisis vale la pena exponer algunos aspectos importantes de cada propuesta:

  1. De la oposición: fue presentada por 15 congresistas de partidos de oposición y recoge algunas recomendaciones de la Misión Electoral Especial (MEE), institución que surgió del Acuerdo Final de Paz. Tiene al menos 24 modificaciones al texto constitucional y está conformada por tres ejes: un nuevo diseño institucional electoral, financiación política y reforma del sistema electoral. Se espera que esta propuesta se implemente progresivamente durante las siguientes legislaturas.
  2. Del Partido Liberal: fue presentada por 14 congresistas de este Partido, y tiene 4 puntos centrales: (i) financiación política mayoritariamente estatal, (ii) alternancia entre listas cerradas bloqueadas y voto preferente, (iii) creación de un Tribunal Electoral, y (vi)congelamiento del salario a altos cargos del Estado. Se espera que esta se implemente desde 2022.
  3. De la interpartidaria: fue anunciada por 23 miembros de los partidos Cambio Radical, Conservador, Liberal, Alianza Verde y Centro Democrático. Tiene 5 puntos centrales: (i) eliminación del voto preferente reemplazándolo con listas cerradas bloqueadas, (ii) financiación política mayoritariamente estatal en campañas electorales, (iii) conformación intercalada de listas por hombres y mujeres, (vi) renovación generacional en algunas corporaciones públicas, y (v) eliminación de la elección por parte de los directivos de los partidos de los candidatos. Se espera que se empiece a implementar a partir de 2026.


Conozca los resultados del Observatorio de Partidos Políticos (OBPAR) 2019.
 

El contenido de las propuestas


Aunque los contenidos de dichas propuestas son diferentes, es importante comparar tres puntos de ellas, en la medida en que han sido debates sobresalientes en la política nacional: las listas, la reforma electoral y la financiación política.


Un punto común dentro de las tres propuestas son las listas cerradas bloqueadas, y esto no es casualidad porque se ha probado que esta medida tiene efectos positivos en la reducción del clientelismo, la promoción del voto programático y la eficiencia del sistema electoral. Sin embargo, ha sido constantemente rechazada en el Congreso, a pesar de un aparente consenso sobre la necesidad de introducirla en el sistema político.


Según datos del OBPAR 2019, dicha lista tiene una aprobación del 66 % en el actual legislativo y ha sido utilizada por partidos políticos de diversas ideologías como el Centro Democrático y la FARC. Ahora bien: un hecho indispensable cuando se analiza este tipo de medida es su contraparte en la democratización interna de los partidos. En este aspecto, las propuestas Liberal e Interpartidaria se quedan cortas porque equiparan las elecciones del sistema político con aquellas dentro de los partidos.


Por su parte, la propuesta de Oposición, aunque presenta más regulación frente a este tema, la delega en última instancia al Instituto Electoral. Algo a destacar de las propuestas es que avanzan hacia la creación del registro único de afiliados en los partidos, un paso ineludible en la democratización de estas organizaciones.


Cabe resaltar que este es un punto crucial para Colombia porque, según datos del OBPAR 2019, existen bajos niveles de democratización en los partidos (64 %), y es el rubro en que menos gastan el presupuesto anual de ellas.
 

Conozca más sobre los retos en la regulación de la democracia interna.


Uno de los aspectos más debatidos de la reforma electoral es la reorganización institucional del Consejo Nacional Electoral (CNE) y la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC). Sobre este tema, las propuestas Liberal y de Oposición comparten un elemento fundamental: el otorgamiento de autonomía política a la inspección y vigilancia de las organizaciones políticas, mientras que la propuesta interpartidaria simplemente no se refiere a este tema.


Este reclamo ha sido un llamado reiterado desde la Constitución de 1991 a cambiar la elección de los directivos del CNE, quienes son elegidos por el Congreso. Además, crean un Tribunal Electoral encargado de resolver las controversias electorales.

Aunque las dos propuestas comparten la creación de este Tribunal, en la Liberal este concretaría algunas funciones de la RNEC y del CNE y a la vez tendría funciones judiciales sobre los procesos electorales, mientras que en la propuesta de la Oposición el Tribunal tendría las funciones similares a la Corte Electoral, recomendada por la MEE, y algunas funciones del RNEC y el CNE pasarían a un nuevo Instituto Electoral.


Hay que decir que estas propuestas suponen cambios estructurales a la arquitectura institucional del organismo electoral y padecen de importantes críticas: la Liberal por su concentración territorial y funcional, y la de Oposición por su poco apoyo político.


Por último, la financiación predominantemente estatal de las campañas políticas es un punto en el que coinciden las tres propuestas. Esta medida ha sido un reclamo histórico de distintos sectores sociales ante la renuencia de la corrupción y la financiación ilegal en el sistema de financiación político colombiano.


Las propuestas argumentan que una mayor financiación pública a las campañas promovería la transparencia en el origen de los recursos, una mayor equidad en la competencia electoral y la independencia de los partidos frente a poderes económicos.


Al respecto, las propuestas comparten alguna regulación sobre el financiamiento indirecto estatal –como el transporte el día de las elecciones–, la regulación de topes de financiación a las campañas electorales y la rendición de cuentas. No obstante, se diferencian en que la propuesta Liberal y la de Oposición también contemplan regulaciones para financiación del funcionamiento de partidos y elementos de responsabilidad política.


Aunque las propuestas tienen elementos interesantes con respecto a la financiación de campañas, se quedan cortas en términos de recursos de funcionamiento de partidos. Según datos del OBPAR 2019, el funcionamiento de los partidos políticos ya es financiado predominantemente por recursos estatales, lo que quiere decir que en los partidos los problemas son otros. Por ejemplo, está la destinación del gasto: si se quiere promover la inclusión dentro de un partido (mujeres, jóvenes, entre otros) no se debe pensar solo en la conformación de las listas, sino también en el monto y el uso que le dan los partidos a ese rubro.
 

Los posibles alcances de las propuestas


El trámite de una reforma política puede resultar complicado si no se conoce el proceso político que hay detrás y no solo eso, se debe conocer la historia de las reformas políticas en Colombia. En el libro del Grupo de Investigación UN-Partidos y Elecciones “¡Reforma Política Ya!” se plantea la manera en la cual una reforma política debe ser tramitada para que no solo para que sea aprobada sino también para que goce de aceptación social.


En dicho libro se propone 5 criterios para lograr este propósito inspirados en un trío franco-italiano-alemán: Duverger, Sartori y Nohlen. Se dice que la propuesta de reforma primero, debe tener participación de la sociedad civil; segundo, debe incluirse dentro de un acuerdo sobre lo fundamental entre distintas fuerzas políticas; tercero, debe surgir de una comisión de expertos académicos que no represente ninguna fuerza política; cuarto, debe tener el respaldo de un partido de gobierno unido y consistente y, quinto, debe girar en torno a un proyecto político de la sociedad colombiana.


Para ver este ejercicio aplicado a la reforma del gobierno Duque consulte aquí.


A partir de estos criterios, se puede ver que los alcances de estas propuestas son muy limitados: la propuesta Liberal no cumple ningún criterio, la interpartidista cumple el criterio de incluir varias fuerzas políticas pero es débil con respecto a los otros criterios. Y la de oposición, aunque cumple los criterios 1, 3 y 4, no tiene el apoyo de la mayoría en el Congreso.


Lo sobresaliente de la presentación de las tres propuestas es la necesidad de liderazgo del Gobierno y de participación de la sociedad en el trámite de alguna de ellas, lo cual hará que probablemente se caigan por sus costos políticos. Sobre todo, la reforma de Oposición que propone 24 modificaciones al texto constitucional. Bajo este análisis es poco probable que alguna de las reformas resulte aprobada y si alguna lo hace, será blanco de críticas.


Es válido preguntarse si el trámite de las propuestas se convertirá en una competencia de la cual no salga ninguna aprobada y cuyo resultado será el continuismo político. Aunque no puede decirse que no se ha avanzado en la modernización del sistema político y electoral desde la Constitución Política del 91, todavía están pendientes varias modificaciones importantes sin las cuales el clientelismo, la corrupción y las dinámicas ilegales no pueden ser mitigadas. Sin embargo, la introducción exitosa de tales modificaciones requiere de consensos políticos, debates académicos y sobretodo participación de la sociedad civil. La Reforma Política es urgente y es necesario que los colombianos y colombianas participemos en su creación.
 

Consulte aquí el informe del OBPAR 2019.

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