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Sin recursos, gestión pública del Estado seguirá pedaleando en una bicicleta estática

“El aparato estatal se ha rezagado frente a las necesidades del desarrollo […] Los recursos disponibles no han sido empleados de manera óptima y el creciente distanciamiento entre la comunidad y el Estado se manifiesta en la pérdida de confianza ciudadana en la gestión estatal”. Seguramente el lector está de acuerdo con esta cita, pero es posible que también le inquiete saber que esta formó parte del diagnóstico de las “Políticas de modernización de la administración pública” del gobierno de Virgilio Barco, realizado hace más de treinta años.

Desde entonces cada gobierno se ha esforzado por promulgar políticas, idear arreglos institucionales y ejecutar proyectos de modernización de la administración pública con el mismo objetivo: “lograr eficiencia y eficacia en la gestión pública, adecuar la acción institucional a las nuevas exigencias de desarrollo social y de crecimiento económico, democratizar sus procesos y rescatar la confianza de la comunidad”, según se lee en el mismo documento.

A pesar de avances ciertos como la virtualización de trámites y la trazabilidad de la contratación estatal, a los ojos de la ciudadanía el rezago persiste. Prueba de ello son los resultados de la Encuesta Mundial de Valores, que muestra que el porcentaje de colombianos que confiaba poco o nada en el Gobierno apenas ha variado entre 1997 y 2012, al pasar del 61,9 al 60 %. Más recientemente, con una metodología similar pero no del todo comparable, el informe de Latinobarómetro de 2018 señala que el 78 % de los encuestados en Colombia manifestó tener poca o ninguna confianza en el Gobierno.

Poner al ciudadano como centro de gravedad implica reconocer el papel protagónico que deben tener los servidores públicos. Son casi 1,2 millones de ciudadanos al servicio de los otros 44,3 millones de colombianos, es decir que por cada 1.000 habitantes hay 27 servidores públicos.

Pareciera que para la ciudadanía el Gobierno está jalonando el desarrollo del país desde una bicicleta estática: la magnitud de los recursos y capacidades con las que cuenta no se corresponde con las mejoras de bienestar que reclaman los colombianos.

¿Qué se debería hacer para que la gestión pública colombiana esté a la altura de los objetivos de las políticas públicas y las necesidades de los colombianos? Primero, no perder de vista el propósito fundamental de la gestión pública colombiana, que es buscar una administración eficiente y eficaz de los recursos y capacidades del Gobierno, con el fin de que el Estado social de derecho logre sus fines esenciales, los cuales son: “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo” (Congreso de la República, 1991).

Aunque esto podría parecer obvio, no lo es. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Pacto por Colombia pacto por la equidad 2018-2022”, cuya aprobación se discute actualmente en el Congreso, propone “la redefinición del Estado como agente dinamizador de la economía y el desarrollo del país […] Un Estado simple pero eficiente y productivo”.

El Pacto arranca bien. Reconoce que cambiar la gestión pública es indispensable “para lograr resultados estratégicos en la calidad de vida de sus ciudadanos y en el desarrollo económico del país en el mediano y largo plazo”. El PND propone un “Pacto por una gestión pública efectiva” que proyecta dos pilares complementarios: uno dirigido a la transformación de la administración pública, y otro centrado en hacer el gasto público efectivo.

Ciudadano: centro de gravedad de la gestión pública

En Latinoamérica el enfoque corporativista del Estado viene ganando terreno desde la década de los noventa, reconociendo con tanta vehemencia como ambigüedad que “el Gobierno no puede ser una empresa, pero sí puede tornarse más empresarial”, como lo afirma el inglés Gerald Caiden, experto en gestión administrativa, en su libro Administrative Reform Comes of Age (La reforma administrativa llega a la mayoría de edad). La trampa está en que la naturaleza y el propósito de las prácticas empresariales es maximizar los beneficios de las empresas, no velar por el bienestar de los ciudadanos.

Lo segundo que se debe hacer, aunque también pueda parecer evidente, es poner al ciudadano como centro de gravedad de la gestión pública. Hacerlo tiene dos consecuencias: por un lado, cambia los incentivos de la gestión pública colombiana, cuyas métricas de éxito siguen centrándose en la gestión administrativa antes que en el bienestar de la ciudadanía. Es decir, ¿qué importa más, que se haya ejecutado el presupuesto del Programa de Alimentación Escolar o que se haya reducido la desnutrición infantil y la inasistencia escolar? Mientras que lo primero se centra en la ejecución administrativa del proyecto, independientemente de que logre el impacto esperado, lo segundo se concentra en mejorar el bienestar de los colombianos.

Por otro lado, poner al ciudadano como centro de gravedad implica reconocer el papel protagónico que deben tener los servidores públicos. Son casi 1,2 millones de ciudadanos al servicio de los otros 44,3 millones de colombianos, es decir que por cada 1.000 habitantes hay 27 servidores públicos.

La capacidad de adopción de nuevas tecnologías, la formación en habilidades intensivas en el uso de información y la redefinición flexible de competencias laborales serán los mayores desafíos para contar con un servicio público acorde con el siglo XXI.

Reconociendo las restricciones legales y presupuestales para incrementar la planta de personal, es necesario “elevar el nivel de profesionalización del Estado y fortalecer la excelencia en el ingreso al empleo público [, de manera que se pueda] incrementar el nivel de desempeño de los servidores públicos y promover el acceso incluyente a la educación en administración pública”, tal y como acertadamente propone el nuevo PND.

Sin embargo esto no será suficiente para que la Cuarta Revolución Industrial en marcha vuelva a dejar al servicio público colombiano rezagado. Es por ello que la capacidad de adopción de nuevas tecnologías, la formación en habilidades intensivas en el uso de información y la redefinición flexible de competencias laborales serán los mayores desafíos para contar con un servicio público acorde con el siglo XXI.

También es positivo que se enfatice de forma explícita, y como segundo pilar del Pacto, la importancia del “gasto público efectivo” para el éxito de las políticas. Al menos desde el siglo XX hemos sido testigos de cómo su falta de efectividad se ha traducido en promesas incumplidas. Quizá el mejor ejemplo sea el Túnel de La Línea, cuyos primeros estudios datan de 1913 y del que ya hay un museo aunque el túnel no se haya finalizado, a pesar de los importantes recursos públicos invertidos.

Leer más. Obras en el Túnel de la Línea no pueden seguir sin estudios detallados

Si bien es cierto que con recursos no se garantiza el éxito de una política pública, sin ellos sí se garantiza su fracaso. Por ello, “orientar el presupuesto público a uno por resultados, hacer que la contratación pública sea más simple y óptima social y medioambientalmente, así como mejorar la administración del patrimonio y activos del Estado”, son todos objetivos que bien vale la pena apoyar.

Pretender redefinir el Estado

El reparo más importante que se le puede hacer al Pacto concierne a la visión corporativa que promulga sobre el Estado. Aquí nos referimos a la intención de “reformular el rol del Estado como agente regulador”, con la justificación de que su “Excesiva intervención […] limita el dinamismo en todos los sectores de la economía”. Aunque estas afirmaciones no vienen acompañadas de evidencia alguna, terminan en “la redefinición del Estado como agente dinamizador de la economía y el desarrollo del país […] Un Estado simple pero eficiente y productivo”.

Lo anterior es el resultado de un error premeditado. El de reducir el carácter social del Estado a solo una de sus funciones esenciales, específicamente a la de promover la prosperidad general, olvidando las otras consagradas en el artículo 2º de la Constitución Política de Colombia. Solo bajo este equívoco se podría desdibujar el Estado social de derecho en favor de un Estado corporativo por derecho. Esto es preocupante, pues es precisamente aquello que la dinámica del mercado pasa por alto lo que justifica la existencia del Estado como instancia de organización social fundada en los derechos y no en el dinero que cada uno lleve en el bolsillo.

En consecuencia, el Plan Plurianual de Inversiones ha contemplado asignarle 7.268 millones de pesos para el cuatrienio. De estos, 1.291 millones se destinarán a transformar la administración pública, y el restante en hacer más efectivo el gasto.

“Ni para la lonchera ni para la mesada”

Lo que en realidad hace falta es financiamiento para hacer del Pacto la fórmula que cambie la gestión pública. Ilustremos el punto. Con el fin de hacer operativas sus estrategias, este propone una serie de actividades que demandan recursos públicos. En consecuencia, el Plan Plurianual de Inversiones ha contemplado asignarle 7.268 millones de pesos para el cuatrienio. De estos, 1.291 millones se destinarán a transformar la administración pública, y el restante en hacer más efectivo el gasto.

Si todos los recursos de “Transformación” se utilizaran en solo una de sus actividades, como el Programa de Bienestar e Incentivos para Servidores Públicos, cada uno de los 877.482 trabajadores de la rama ejecutiva del orden nacional podría recibir durante los próximos cuatro años un único beneficio de bienestar equivalente a 1.471 pesos, menos de lo que cuesta hoy un pasaje de transporte urbano.

En síntesis, el Pacto también es víctima del problema que busca resolver: al dispersar los de por sí débiles esfuerzos presupuestales, no logra sino limitar aún más el alcance y el impacto de sus propuestas. En un apartado se refiere a “pasar de ‘la lonchera a la mesada’”. Sin embargo, el irrisorio esfuerzo presupuestal evidencia que estamos frente a otro Gobierno que no da recursos ni para la lonchera ni para la mesada. Hasta que el discurso político no se convierta en voluntad presupuestal, seguiremos siendo testigos de una administración que empuja el país desde una bicicleta estática.

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