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Recomendaciones de la OCDE para Colombia, poca profundidad y mucha ideologización

Aunque el reciente Estudio económico de Colombia publicado por la OCDE parte de información primaria confiable, sobresale la insuficiente profundización sobre características estructurales socioeconómicas, como por ejemplo la distribución de ingresos, las condiciones de calidad de vida y las modalidades de inserción laboral, según clases sociales o grupos sociales.

 

Los aspectos abordados por dicho organismo son determinantes para diseñar adecuadamente la política pública en clave de propósitos fundamentales como la justicia y la inclusión social, la redistribución de la riqueza, el desarrollo económico, la resiliencia socioecológica y la democratización sustantiva de la sociedad.  

 

También sorprende que no se le da mayor importancia a entender en detalle la estructura tanto de concentración de ingreso y activos como de distribución de ingresos según clases, ni tampoco a la evaluación empírica de los impactos redistributivos y en pobreza y vulnerabilidad de medidas de política pública recomendadas.

 

Ante estas circunstancias, se podría interpretar que: o se busca adecuar el diagnóstico de una manera tal que pueda sustentar las consabidas recomendaciones ideologizadas convencionales de determinados organismos multilaterales, o se evita contrastar debidamente, o incluso desconocer, sin debido sustento, las recomendaciones de política pública que se derivarían de un riguroso diagnóstico situacional con las que se originan de una prognosis ideologizada convencional aceptada por organismos como la OCDE.

 

Informalidad laboral e ingresos

 

El Estudio indica que un 60 % de los trabajadores están en una situación de informalidad laboral, la cual los excluye del acceso a la seguridad social y reduce la productividad y los ingresos tributarios.

 

Con el análisis de los microdatos de la última Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE, se observa que cerca de la mitad de los trabajadores de clase media que tienen un ingreso laboral devengan menos de un millón de pesos al mes.

 

Además, el 53 % tiene contrato y el 47 % restante, no. Es importante anotar que, entre los 11.600.000 contratos existentes, el 37 % es verbal y el 63 % escrito. De los ocupados sin contrato, el 86 % son trabajadores por cuenta propia. Solo el 34 % de los ocupados dice cotizar a un fondo de pensiones, pero de quienes tienen contrato, apenas el 63 % cotiza a pensiones.

 

En estas cifras los trabajadores con contrato verbal son considerados como formales, a pesar de que no necesariamente cuentan con las debidas condiciones laborales y de seguridad social, por lo que dichas tasas de formalidad adolecen de un sesgo por sobrevaloración.

Deterioro de ingresos laborales

 

En relación con la evolución de los ingresos para 2019, 2020 y 2021 –prepandemia, pandemia y transición pospandemia– observada por la GEIH, se evidencia que el ingreso laboral promedio de los ocupados en 2020 se redujo en un 18 % con respecto a 2019. En contraste, en 2021 el ingreso promedio había ascendido 21 % con respecto a 2020, pero siendo aún inferior en un 1 % con respecto a 2019.

 

Al clasificar los ingresos laborales de las personas ocupadas con base en la metodología utilizada por el DANE en 2021, en: pobres (ingreso diario de 11.000 pesos o menos), vulnerables (entre 11.000 y 22.000 al día), clase media (entre 653.781 y 3.520.360 al mes) y clase alta (ingresos mensuales superiores a 3.520.360 pesos), se tiene que el número de los ocupados en situación de pobreza aumentó en 1.100.000 personas, además de que su ingreso laboral promedio se redujo en un 9,2 % entre diciembre de 2019 y 2020. 

 

La reducción más importante, en número, en tal periodo se dio en la clase media, la cual se contrajo en cerca de 2 millones de personas. Algunas de ellas se mantuvieron laborando en situación de vulnerabilidad o de pobreza monetarias, mientras que otras fueron expulsadas al desempleo abierto. 

 

Recomendaciones sobre tributación 

 

Sobre la tributación en Colombia, el organismo señala que los ingresos fiscales de tan solo el 20 % del PIB son bajos incluso en el contexto de la región y resultan insuficientes para financiar las demandas sociales y la inversión pública. 

 

En efecto, la tributación se encuentra más de tres puntos porcentuales del PIB por debajo del promedio de América Latina y con una composición y unas tarifas efectivas diferentes en relación con los países de la OCDE y los países nórdicos, lo que hace que el impacto de la política tributaria modifique poco el coeficiente de Gini de concentración del ingreso.

 

Tal nivel de recaudación fiscal está asociado con un potencial claramente insuficiente para la provisión de bienes y servicios públicos esenciales (agua, vivienda, educación y salud, entre otros) requeridos por los ciudadanos, y otros complementarios por las actividades productivas, por ejemplo. 

 

Una de las recomendaciones del Estudio es la de recaudar más ingresos procedentes del impuesto a la renta de las personas (naturales) mediante la reducción del umbral de ingresos a partir del cual los contribuyentes empiezan a tributar, eliminando exenciones y reforzando la progresividad de las tasas impositivas

 

Esta consiste en bajar el umbral de ingresos a partir de los cuales se estaría en obligación de pagar el impuesto sobre la renta. En la actualidad dicho umbral se encuentra 1.090 Unidad de Valor Tributario (UVT) al año, es decir a 41.424.360 pesos al año (equivalente a 3.452.030 pesos al mes).

 

Los microdatos de la última Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares muestran que hay 4.804.074 personas que viven con un ingreso mensual entre 1 y 2 millones de pesos al mes, y 1.174.286 que viven con un ingreso mensual superior a los 2 millones de pesos, e inferior a 3 millones. 

 

Los trabajadores con contrato verbal son considerados como formales, a pesar de que no necesariamente cuentan con las debidas condiciones laborales y de seguridad social.

 

Por su parte la encuesta GEIH indica que hay 16.139.000 trabajadores con un ingreso laboral inferior a 1 millón de pesos mensuales; 4.300.000 con un ingreso mensual de entre 1 y 2 millones de pesos, y 800.000 con un ingreso mensual mayor a 2 y menor a 3 millones de pesos. 

 

En su propuesta, la OCDE no presenta cuál es el recaudo esperado de reducir el nivel del umbral de tributación, y cómo ello puede afectar los niveles de pobreza o vulnerabilidad de esas familias.

 

Con base en lo anterior, es claro que la reducción del umbral de tributación solo podría tener un impacto recaudatorio incremental a nivel agregado de moderada o escasa relevancia sobre un aumento de menos de 300.000 trabajadores declarantes, pero a costa de incrementar de manera importante los costos de transacción para la DIAN, sin que esto represente un aumento apreciable de la capacidad redistributiva del sistema tributario. 

 

Una medida eficaz en este sentido sería rebajar el umbral para la obligatoriedad de declarar renta, pero con una tarifa impositiva igual a cero, con miras a ir mejorando la información administrativa de la DIAN sobre los ingresos de las personas y los hogares del país, como requisito básico para un mejor diseño de las políticas sociales y su focalización.

 

En marcado contraste con lo que sugiere la OCDE, aumentar la tributación efectiva sobre la renta (TET) del 1 y el 0,1 % de las personas naturales más ricas del país, sí tendría un sustancial impacto recaudatorio y redistributivo, en la medida en que, según los registros administrativos de la DIAN, hay 24.824 personas naturales que concentran el 23 % del ingreso bruto total declarado, y 9.247 de personas con un ingreso superior a los 200 millones de pesos mensuales, con la peculiaridad de que su TET es inferior al 3 % de sus ingresos brutos.

 

En el análisis de los microdatos de la última Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE se observa que cerca de la mitad de los trabajadores de clase media que tienen un ingreso laboral devengan menos de 1 millón de pesos al mes.

 

Además, los registros permiten dilucidar que el 50 % de las personas naturales declarantes con menores ingresos participa con apenas el 16 % del total de ingresos brutos declarados, mientras que el 10 % de las personas declarantes más ricas concentra el 51 %.

 

A pesar de reconocer el exagerado gasto tributario por concepto de los beneficios fiscales imperantes en el estatuto tributario colombiano, el Estudio concentra erróneamente su análisis y sus recomendaciones en las tarifas nominales del impuesto a la renta, y no en las tarifas efectivas (una vez descontado el efecto de tales beneficios), como se debería hacer. Este error analítico conduce a conclusiones equivocadas que no reflejan la realidad en estudio.

Gasto tributario e IVA

 

Otro aspecto abordado en el Estudio es el de la importancia de reducir el gasto (tributario) por impuestos sobre las empresas al tiempo que se disminuye la presión fiscal y las distorsiones tributarias de las entidades. 

 

El gasto tributario, es decir, la renuncia del recaudo por parte de la Nación, impacta la tarifa efectiva de tributación reduciéndola, y dado que esta es mucho más importante en los altos rangos de ingreso, es necesario aumentar la tributación efectiva de manera progresiva, así como con el desmonte o la reducción de tratos preferenciales (ingresos no constitutivos de renta, rentas exentas y descuentos tributarios de personas jurídicas y naturales).

 

Pese a que las empresas concentran más del 80 % del gasto tributario en el país –equivalente a cerca del 2,5 % del PIB al año–, los ingresos no constitutivos de renta declarados en 2020 ascendieron a 44 billones de pesos, liquidados a la actual tarifa del impuesto a la renta (del 35 %); es decir, el Estado dejó de percibir cerca de 15,4 billones de pesos. 

 

En 2019, las rentas exentas declaradas por las empresas alcanzaron los 13 billones de pesos; si estas se liquidaran con la tarifa nominal actual habrían equivalido a una pérdida de 4,5 billones para el fisco nacional. Los descuentos tributarios ascendieron a 4,5 billones de pesos. Así, el gasto tributario exonera a las empresas de pagar cerca de 25 billones de pesos al año. 

 

Es evidente la conveniencia de reducir el gasto tributario mediante el desmonte de beneficios fiscales, pero, en contraste con lo recomendado por la OCDE, este se debe realizar tanto a las empresas como a las personas naturales con mayores ingresos y riqueza (patrimonio).

 

Los autores del presente análisis han propuesto aumentar progresivamente las tarifas efectivas del impuesto a la renta de las empresas y de las personas naturales, con lo que se incrementa el recaudo tributario, se favorece la equidad y la progresividad del sistema tributario en concordancia con los principios constitucionales de la Carta de 1991, se mejora la distribución del ingreso y la riqueza, se reducen los niveles de evasión y elusión tributarias, y se favorece la transparencia y eficiencia administrativa.

 

Con respecto al IVA, la OCDE insiste en asignar como gasto tributario los bienes esenciales de la canasta familiar que tienen tarifa del IVA del 0 %. 

 

En contraposición, hemos demostrado analítica y empíricamente por qué los bienes esenciales de la canasta básica no deben ser gravados con IVA, al menos en una sociedad como la colombiana con elevados niveles de pobreza y vulnerabilidad monetarias e inaceptables grados de concentración de ingresos y riqueza. 

 

Reforma sí, pero no cualquiera

 

Una inadecuada contextualización de la estructura situacional conduce a erróneas prognosis de política pública. Aunque es indudable la imperiosa necesidad de hacer una reforma tributaria en Colombia, existen diferencias sustanciales en torno al tipo de reforma de la tributación. 

 

En contraste con la reforma puntual propuesta por la OCDE, hemos mostrado la necesidad de implantar un proceso multianual de reforma estructural tributaria en el próximo cuatrienio que, además de incrementar en unos 5 puntos porcentuales del PIB la presión tributaria: 

 

(i) enfatice en el desmonte de los beneficios fiscales con sesgo pro rico –especialmente pro superrico–

 

(ii) concentre la atención de la administración y auditoría tributaria para identificar mecanismos y modalidades de evasión y elusión tributarias utilizadas por personas naturales de altos ingresos y corporaciones a través de las denominadas sociedades de “refugio” o de “fachada” –conducentes a incrementos apreciables en la recaudación tributaria–. Esto, en vez de aumentar la base tributaria reduciendo el umbral de ingresos a partir del cual se han de gravar con el impuesto a la renta –con exiguos impactos recaudatorios–, y

 

(iii) privilegie la imposición del IVA al consumo de la canasta básica de las personas/hogares de altos ingresos por vía administrativa en la declaración de renta –con base en la ya aceptada imputación del consumo de los hogares según nivel de ingreso. 

 

Así se evitarían los costos de transacción y las deficiencias de focalización mediante el mecanismo de devolución del IVA a los hogares pobres y vulnerables en un país que constituyen hasta cerca del 65 % de la población, y con serias falencias en los sistemas administrativos de información sobre los ingresos actualizados de los hogares como Colombia.

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