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Perspectiva fiscal: grandes retos para el nuevo Gobierno

El Gobierno nacional presentó recientemente el marco fiscal de mediano plazo (MFMP), que comprende el escenario macroeconómico y fiscal para los próximos 10 años. Se señalan aquí los ajustes necesarios para buscar un crecimiento sostenido y reducir el déficit fiscal. En otras palabras, se proponen diversas reformas que el gobierno saliente no pudo adelantar, para que sea el nuevo que comienza el que asuma estos compromisos.

Como ha sido la característica del manejo macroeconómico, el supuesto central es llevar la inflación a la meta de 3 % planteada por el Banco de la República y generar las condiciones que permitan alcanzar tasas de crecimiento económico superiores al 3 %.

El MFMP 2018 parece bastante influenciado por la actual coyuntura del repunte de los precios del petróleo y que se refleja en las cifras optimistas que sustentan parte de los ingresos del Gobierno nacional provenientes de los tributos y dividendos generados por Ecopetrol. Sin embargo, esto implica el riesgo de persistir en un modelo económico que se sustenta en la venta de commodities o materias primas transables en el mercado (petróleo, carbón, gas natural, oro, plata, cobre, níquel o alimentos e insumos) sin diversificar las exportaciones y sin impulsar la verdadera política industrial que requiere el país.

Ante una nueva caída de los precios del petróleo las consecuencias ya son bien conocidas: bajo nivel de crecimiento económico y aumento del desempleo, lo que acarrea incrementar la informalidad laboral (ya superior al 50 % de la economía), la pobreza (27 %) y la desigualdad (0,53).

Es de señalar que con respecto al PIB, la deuda del Gobierno nacional ha crecido de forma notable al pasar de 35,4 % a 43,1 %, entre 2014 y 2017.

Por otra parte, las metas de reducción del déficit fiscal mediante lo que el Gobierno nacional denomina la “austeridad inteligente”, no se reflejan en la dinámica del gasto proyectado. Para la muestra, dos grandes conceptos:

  • Funcionamiento e inversión, que alcanzó $148 billones, en 2017; se proyectan $180.6 billones, en 2018, y $190.7 billones, en 2019.
  • Servicio de la deuda, que se ha convertido en un rubro presupuestal de gran impacto, absorbió $51.4 billones en 2017 (22 % del presupuesto) y demandará $51.9 billones en 2018 (22.1 %).

Además, es de señalar que con respecto al PIB, la deuda del Gobierno nacional ha crecido de forma notable al pasar de 35,4 % (23,9 % corresponde a deuda interna y 11,4 % a deuda externa) a 43,1 % (deuda interna 28,6 % y deuda externa 14,5 %), entre 2014 y 2017.

Según el MFMP, se espera reducir el peso de la deuda a 42,6 % en 2018 y a 41,4 % en 2019 para continuar con una senda decreciente en el mediano plazo, y alcanzar un valor estimado de 31,7 % en 2029.

Ante una nueva caída de los precios del petróleo las consecuencias ya son bien conocidas: bajo nivel de crecimiento económico y aumento del desempleo, lo que acarrea incrementar la informalidad laboral (ya superior al 50 % de la economía), la pobreza (27 %) y la desigualdad (0,53).

En cuanto a las vigencias futuras para el período 2019-2048 (autorizaciones del Confis para adquirir obligaciones que afectan presupuestos futuros) alcanzan un total de $92,8 billones, de los cuales, $58.6 billones se destinarán para la construcción de vías a través de la modalidad de Asociaciones Público Privadas (APPs) y $15.6 billones, para el Metro de Bogotá, entre otros rubros.

Si se considera solo el próximo cuatrienio (2018-2022), las vigencias futuras comprometidas totalizan $24,2 billones. Estas cifras reflejan el poco margen de flexibilidad que tendrá el nuevo Gobierno para asignar los recursos por lo que deberá, en el mejor de los casos, ceñirse a cumplir con compromisos ya adquiridos.

La “brújula” que orienta la política económica

El MFMP fue adoptado mediante la ley 819 de 2003 y es un documento que enfatiza en los resultados y propósitos de la política fiscal. Allí se hace un recuento general de los hechos más importantes acerca del comportamiento de la actividad económica y fiscal del país en el año anterior. También presenta las estimaciones para el año en curso y los 10 años siguientes, y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de superávit primario, endeudamiento público y, en general, con las previsiones macroeconómicas.

En el Marco Fiscal de Mediano Plazo se define la meta de superávit primario (diferencia entre el recaudo de impuestos y los gastos del Estado) para el sector público consistente con el programa macroeconómico, y las metas indicativas para los superávits primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Además, refleja un ajuste que garantice la sostenibilidad de la deuda pública. Sus resultados se sustentan en supuestos macroeconómicos como:

  • El producto interno bruto (PIB).
  • La inflación.
  • La tasa de cambio.
  • Las exportaciones.
  • Las importaciones.
  • El precio del petróleo.

Perspectivas para los próximos años

Teniendo en cuenta los resultados de 2017, los supuestos macroeconómicos definidos en el MFMP para 2018 y 2019 son:

Con estos supuestos se espera que el déficit fiscal (cuando los gastos del Estado superan sus ingresos no financieros) se reduzca gradualmente de $33 billones, en 2017, a $30 billones, en 2018, y a $24,9 billones, en 2019 (ver gráfica 1). Con respecto al PIB, para los mismos años, el déficit fiscal pasa de 3,6 %, a 3,1 % y a 2,4 %.

Este resultado fiscal es consecuencia de la menor dinámica de los ingresos totales ($144 billones equivalentes al 15,5% del PIB en 2017 y se espera que sean $150 billones en 2018 y $165,7 billones en 2019), frente al total de gastos ($177,7 billones, $180,6 billones y $190,7 billones, respectivamente para los mismos años).

Los ingresos más importantes corresponden a los tributarios, cuyo rubro alcanzó $127 billones (13,8% del PIB) en 2017. Se espera que para 2018 totalicen $135.7 billones (13,6%) y para 2019, 143.5 billones (13,5%).

Los precios del petróleo, 67 USD/barril en 2018 y 65 USD/barril en 2019, son los que sustentan las proyecciones de la inversión de Ecopetrol, para la que se espera un crecimiento de 67 % y 20 % para los años 2018 y 2019, respectivamente, y un crecimiento en la producción de petróleo que pase de 844.000 barriles diarios en 2018, a 872.000 en 2019 y 936.000 en 2020.

Con respecto al PIB también se contempla que los ingresos generados para el Gobierno nacional por Ecopetrol pasen de 0,1 % en 2016 -el año más bajo de las últimas décadas- y 0,3 % en 2017, a 0,6 % en 2018 (0,3 en tributos y 0,3 en dividendos) y a 1,2 % en 2019 (0,5 en tributos y 0,6 en dividendos).

Como se analiza con las cifras anteriores, el balance primario requerido para garantizar la sostenibilidad de las finanzas nacionales, partiendo de 0,5 % del PIB en 2017, debe moverse entre 0,5 % en 2019, hasta 2,6% en 2018 (ver gráfica 2).

Estos serán los resultados que permitirán alcanzar el equilibrio en el balance fiscal en 2029. Si se tienen en cuenta las restricciones antes mencionadas, cumplir con estas metas será una labor casi imposible.

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