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Para alcanzar el desarrollo rural no basta con formalizar la tierra

Desde los años noventa, el Gobierno ha impulsado programas que buscan que los poseedores de tierras rurales en Colombia cuenten con el respaldo legal para usar, gozar y disponer de sus bienes, es decir, formalizar la tenencia de la tierra.

Estas apuestas han partido del supuesto de que la formalización está asociada con una serie de resultados deseables como el desarrollo económico, la dinamización del mercado de tierras y la mejora en la calidad de vida de los campesinos. Es por eso que en este empeño se han invertido recursos considerables tanto del presupuesto nacional como de la banca multilateral. Sin embargo, lo que muestra la literatura internacional es que la formalización de los derechos de propiedad no está asociada automáticamente con las ventajas que los decisores le endilgan.

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En el artículo “¿De eso tan bueno no dan tanto? La experiencia colombiana en formalización de tierras a la luz de la evidencia internacional” publicado en la revista Análisis Político no. 95, se analizaron los debates internacionales –académicos y de política– sobre la formalización de los derechos de propiedad y se contrastaron con la experiencia colombiana para rastrear los avances y las dificultades en esta materia.

Los hallazgos mostraron dos puntos principales: la formalización en Colombia adolece de serias dificultades en materia de evaluación de sus resultados, de criterios de priorización y de articulación con políticas agrarias inclusivas; y, de implementarse la RRI tal y como fue concebida en el Acuerdo final de Paz, se podrían enmendar las fallas de los programas de formalización pasados y alcanzar verdaderamente el desarrollo rural.

Para iniciar, la formalización en Colombia ha sido impulsada a través de programas en los que la respectiva agencia de tierras (ya sea el Incora, el Incoder o la Agencia Nacional de Tierras, según el momento), o el Ministerio de Agricultura, prioriza unos municipios y asume los costos de los procedimientos de titulación de la tierra informal.

Además, estos programas se han diseñado para favorecer especialmente a las poblaciones campesinas de escasos recursos, las cuales, sin el apoyo del Estado, se verían enfrentadas a múltiples barreras para la titulación formal de sus predios, como por ejemplo los costos que implica la contratación de un abogado para surtir el proceso por vía judicial o para el levantamiento de la información catastral cuando se requiera.

No obstante, el análisis también muestra que dichos programas se diseñaron sobre supuestos que sugieren que la formalización de tierras automáticamente trae efectos virtuosos, sin considerar las condiciones que, según la literatura internacional, facilitan que estos efectos se produzcan y sean sostenibles en el tiempo.

¿Cómo está Colombia en términos de formalización de tierras?

Primero, el Estado colombiano lleva dos décadas impulsando programas de formalización con la idea de que estas medidas son necesarias para el desarrollo económico y productivo del sector rural. Así lo muestran los documentos de política y exposiciones de motivos de las normas que soportan la aplicación del programa. Sin embargo a la fecha el país todavía no cuenta con evaluaciones de los programas de formalización que puedan indicar si los objetivos de estos realmente se cumplieron.

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Esta situación resulta bastante problemática si se tiene en cuenta que la literatura internacional indica que empíricamente el vínculo entre la seguridad de los derechos vía formalización y el desarrollo económico no se ha podido corroborar del todo. De ahí que se requiera estudiar a profundidad los efectos que la formalización tiene en los contextos específicos donde se aplica, una tarea que el país tiene pendiente.

Segundo, la formalización de la tierra ha sido demandada con insistencia por amplios sectores de la sociedad. Circula la idea de que entre las causas de la desigualdad agraria y el despojo están los altos niveles de informalidad en la tenencia de la tierra (según el DANE, ascienden al 50 % del territorio nacional). Sin embargo se ignora que la formalización no es la única manera de garantizar seguridad en la tenencia, y no necesariamente es la menos costosa.

En Colombia los sistemas de tenencia son muy variados y aunque estamos en deuda de comprenderlos en su totalidad, en algunas regiones del país la informalidad no está asociada con despojo de tierras, conflictos violentos o dificultades para la explotación de la tierra, un ejemplo claro es la Región Andina.

Al revisar la literatura internacional, esta variación regional y de contexto lleva a que sea necesario priorizar aquellos escenarios en los que los derechos de propiedad formales sean requeridos, y que por lo tanto los costos elevados se justifiquen. Tal es el caso de zonas donde hay escasez de tierras o altos niveles de conflicto derivados de la inseguridad en la tenencia.

Contrariamente a lo que dicta la experiencia internacional, el Estado colombiano ha establecido criterios difusos –y en algunos casos inexistentes– para definir los territorios a intervenir, llegando a lugares en los que no parecía justificarse la intervención de las agencias de tierras en esta materia.

Finalmente, los programas de formalización impulsados en el país carecen de un elemento que la experiencia internacional considera fundamental para lograr efectos positivos: la formulación de otras políticas de inclusión social y productiva de los campesinos ligadas a la formalización.

En otras palabras, la formalización por sí sola no genera cambios positivos si no viene acompañada de las garantías mínimas para el ejercicio pleno de los derechos de propiedad.

En Colombia los esfuerzos por formalizar han quedado desconectados de políticas más amplias para que los campesinos puedan acceder a otros mercados –como el del crédito, el aseguramiento u otros recursos de inversión agropecuaria– y a bienes y servicios públicos.

Esto lleva a resaltar la importancia de tomar la RRI como una guía para el desarrollo rural en el país, en la medida en que muchos de sus objetivos armonizan con las prácticas consideradas exitosas por la literatura internacional.

La RRI no solo apunta a formalizar la propiedad de la tierra, sino que es enfática en establecer las condiciones para que el ejercicio de los derechos derivados de la propiedad no se queden en un reconocimiento puramente formal.

De ese modo, esta reforma busca transformar los mercados de crédito y trabajo; generar mercados inclusivos que permitan la inserción de los pequeños productores en redes de comercialización; y dotar de bienes públicos (salud, alcantarillado, vías, telecomunicaciones) las zonas rurales rezagadas, entre otros.

Como apunta la investigación, el Acuerdo final de Paz constituye un importante avance para las iniciativas que tienden a garantizar la seguridad en la tenencia de la tierra porque su visión de la formalización se ajusta a varios de los aspectos señalados en la literatura internacional.

Por ello, implementar la RRI, además de ser un camino necesario para alcanzar una paz sostenible, se debe considerar como una forma de brindar seguridad a los derechos de propiedad en el campo, y por esa vía alcanzar el desarrollo rural.

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