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Meritocracia, una barrera contra la corrupción

En ausencia de barreras mínimas, la competencia política estimula el clientelismo y la corrupción. El mecanismo que conecta una cosa con la otra es fácil de explicar. Quienes compiten por cargos de elección popular tienen que recompensar a sus adherentes más comprometidos y también a los más generosos. Como los elegidos usualmente no tienen nada propio que repartir, tienen que buscar en algún lugar las recompensas para sus activistas y financiadores. Reparten, entonces, cargos públicos y contratos con el Estado, independientemente del mérito que tengan sus donantes y adherentes.

Como “favor con favor se paga”, quienes ocupan un cargo público o reciben del Estado un contrato en contraprestación de un favor político se hacen vulnerables a la presión de los políticos que otorgan ese favor. Esa presión puede consistir en la desviación de fondos de un contrato hacia las arcas de un político, o en beneficiar a su clientela con actos y trámites contrarios a la ley.

En ocasiones, políticos, empleados públicos y empresarios se ponen de acuerdo en reformar la ley para que una maniobra que antes era ilegal deje de ser considerada como una práctica corrupta. Indagando un poco, se pueden encontrar buenos ejemplos.

Estos problemas no son solo de Colombia sino del mundo entero. La historia de la competencia electoral en todas partes está repleta de casos de clientelismo y de corrupción. En algunos países, sin embargo, esa historia quedó marcada por el establecimiento de una burocracia profesional y meritocrática que ha resultado ser incorruptible la mayoría de veces.

Cargos públicos por mérito

¿Cómo fue posible establecer sistemas de carrera administrativa en algunos lugares en los cuales se accede a los cargos por concurso y en los que el mérito es el único criterio que determina los ascensos? En el Reino Unido, el desastre de la Guerra de Crimea (1853-1856) dio lugar a que los políticos se tomaran con seriedad las recomendaciones del Informe Northcote-Trevelyan. Sin embargo, solo hasta 1870 el Gobierno de William Ewart Gladstone implementó sus recomendaciones.

En ocasiones, políticos, empleados públicos y empresarios se ponen de acuerdo en reformar la ley para que una maniobra que antes era ilegal deje de ser considerada como una práctica corrupta.

En los Estados Unidos, el asesinato del presidente James A. Garfield (1881), cometido por un frustrado activista republicano que esperaba que lo nombraran en un cargo diplomático, avivó la demanda de reforma que venía de años anteriores. Durante el gobierno de Chester A. Arthur, sucesor de Garfield, fue aprobada la Ley Pendleton de reforma al servicio civil. Gobiernos posteriores ampliaron la órbita de esta norma, de tal forma que se le puso fin al llamado “sistema de despojo”, esto es, la práctica de echar a todos los empleados del partido vencido en las elecciones para reemplazarlos por los del partido vencedor.

En Alemania y los países escandinavos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia) la trayectoria histórica fue muy distinta pues una burocracia idónea al servicio del monarca había sido inmunizada contra la presión de intereses locales. En Prusia, el reino en torno al cual se unificó Alemania a finales del siglo XIX, el rey Federico estableció la regla de que los servidores del Estado tenían que cumplir sus funciones en una región distinta a aquella de la cual eran originarios.

Esos burócratas profesionales veían con desprecio a los diputados elegidos popularmente, lo cual dio lugar a profundas tensiones entre los partidos políticos y la administración pública. En los países escandinavos esas tensiones se resolvieron antes de la Segunda Guerra Mundial; en Alemania, solo después. El resultado, sin embargo, fue muy similar: una burocracia respetada por los políticos, que le sirve al Gobierno, sea del partido que fuere.

La perspectiva de acceder a la Unión Europea les dio a varios países que estaban en la órbita soviética incentivos para reducir la corrupción. De ese grupo, Estonia, Letonia y Polonia son considerados hoy como los menos corruptos. Bulgaria y Rumania, que accedieron solo un poco más tarde, son tenidos como mucho menos honestos. Hungría, por su parte, ha visto deteriorada su reputación en los últimos años. Ucrania, que no ha accedido a la Unión Europea, es el país más corrupto de todos.

En Alemania y los países escandinavos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia) la trayectoria histórica fue muy distinta pues una burocracia idónea al servicio del monarca había sido inmunizada contra la presión de intereses locales.

Todos los países mencionados tienen sistemas electorales y sistemas de partidos muy diferentes. Una medida estándar en la ciencia política, que permite compararlos, es el número efectivo de partidos (el número según su fuerza electoral o, alternativamente, con su fuerza en el Parlamento). Al ver su efecto en la corrupción, se encuentra que el número de partidos en la competencia electoral no tiene un efecto decisivo. Esto es aparentemente contraintuitivo.

En efecto, dos teorías contrarias predicen que el número de partidos en la competencia electoral sí tiene efecto en la corrupción. La primera dice que a mayor número de partidos en el sistema político, mayor será la vigilancia sobre la acción del Gobierno. La segunda, por el contrario, dice que a mayor número de partidos en el sistema político, mayor será el número de partidos en la coalición de gobierno, y mayor será entonces la tajada que tendrán que repartir entre ellos y, por tanto, mayor la corrupción.

No hay, pues, una garantía absoluta de que los intercambios ilegales entre políticos, burócratas y empresarios podrán ser desterrados con un sistema de servicio civil independiente e imparcial.

Después de examinar la evidencia de 70 países, lo que se observa es que la corrupción es baja en los países con una burocracia profesional y meritocrática, ya sea que tengan pocos partidos como en el Reino Unido; un número medio, el caso de Alemania; o muchos como en Dinamarca, Finlandia y Países Bajos. Por el contrario, donde la burocracia es el botín de los vencedores en las elecciones, la corrupción es alta, ya sea que tengan un número bajo, medio o alto de partidos.

Esto valida la tesis según la cual funcionarios públicos idóneos, independientes e imparciales son una barrera contra la corrupción. Sin embargo las cosas son mucho más complicadas. A pesar de que Francia es un país con una burocracia bastante profesional, sus últimas tres décadas han estado plagadas de escándalos de corrupción. No hay, pues, una garantía absoluta de que los intercambios ilegales entre políticos, burócratas y empresarios podrán ser desterrados con un sistema de servicio civil independiente e imparcial. No obstante, avanzar en esa dirección puede ser más eficaz que convertir a la clase política en el chivo expiatorio de todos los problemas.

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