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Llegó la hora de un nuevo Pacto Fiscal y de revaluar los beneficios tributarios

Para atender las demandas sociales de la población más necesitada, de las víctimas del conflicto armado, el desarrollo rural integral por el que aboga la Misión para la Transformación del Campo, y además para proveer los bienes públicos esenciales a todos los ciudadanos (educación, salud, agua potable, vivienda y alimentación, entre otros), solo queda el camino de fortalecer la recaudación tributaria.

Para ello se debe impulsar una tributación progresiva, que trate a los iguales como iguales y que elimine los privilegios fiscales de los que gozan los más ricos. Esto implica abordar el desafío de gravar la economía digital, la minería y el sistema financiero, entre otros, teniendo presente tanto el peso específico de cada una de ellas en la economía como la tasa de ganancia obtenida. 

Los privilegios fiscales otorgados limitan la movilización de recursos para atender las necesidades de los ciudadanos o complementar las inversiones productivas de las empresas. En otras palabras, limitan la provisión de bienes públicos esenciales para los ciudadanos o complementarios para las empresas productivas.

El efecto de esa limitación es que presiona el endeudamiento público y profundiza la tributación indirecta (aquella que corresponde generalmente a cuando se adquiere algún producto o se utiliza un servicio). De esta manera, se limita la intervención del Estado en favor de los rentistas privados y se hace más inequitativo el sistema fiscal [1].

Dineros a los que está renunciando el Gobierno

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), los privilegios fiscales que se les otorgan a los contribuyentes del impuesto sobre la renta, para poner un ejemplo, constituyen una transferencia de recursos públicos, a través de reducciones de las obligaciones tributarias. Esto es diferente a realizar un gasto público directo, en relación con un marco general para todos los contribuyentes.

En el caso particular de las personas jurídicas, y con base en las 447.225 declaraciones de renta correspondientes al año fiscal 2017 que reportó la DIAN en 2018, los “ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional” declarados por las empresas ascendieron a 27,3 billones de pesos, que representan el 3 % del producto interno bruto (PIB) colombiano, que es el valor del conjunto de los bienes y servicios producidos en el país a lo largo de un año.

Si a esos recursos se les aplicara la tarifa nominal a la cual se liquida el impuesto sobre la renta (33 %), estaríamos hablando de que el Gobierno nacional renuncia a 9 billones de pesos el gasto tributario[2], que se considera una transferencia de recursos públicos a través del sistema tributario, en vez de que se realice un gasto público directo.

Las “rentas exentas” declaradas por las personas jurídicas en 2018 ascendieron a 9,1 billones de pesos (equivalentes al 1 % del PIB). Liquidado este valor al 33 %, el gasto tributario asociado sería del orden de 3 billones de pesos.

Si al gasto tributario correspondiente a los dos rubros anteriores se le suman los “descuentos tributarios” (765.000 millones de pesos), el valor total asciende a 12,8 billones de pesos. En el caso particular de las personas jurídicas, las declaraciones fiscales muestran que el Gobierno nacional renuncia a recaudar 12,8 billones de pesos por concepto de “ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional”, “rentas exentas” y “descuentos tributarios”.

Se trata de un costo considerable, pues representa un valor de recaudo mayor al esperado por la Ley de Financiamiento (Ley 1943 del 28 de diciembre de 2018), que ascendía a 7,5 billones de pesos.

Los grandes beneficiarios de los descuentos tributarios

Vale la pena señalar dos aspectos que la autoridad tributaria, el Congreso de la República, la sociedad civil y la ciudadanía en general no pueden olvidar.

En primer lugar, que los sectores en los que se concentra el gasto tributario –transferencias de recursos públicos a través del sistema fiscal– corresponden al sector financiero (32 %) y al sector comercio (20 %).

En segundo lugar, que los grandes beneficiarios de dichas transferencias se concentran en el 1 % de las empresas con mayores patrimonios[3]: el 87 % de los “ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional”; el 81 % de las “rentas exentas” y el 90 % de los “descuentos tributarios”.

De igual manera, en las declaraciones de renta de las empresas hay un conjunto de rubros que erosionan la base gravable del impuesto sobre la renta, dado que la norma se lo permite (lo que se conoce como elusión). A esto es a lo que consideramos que debe ponérsele cierto límite, ya que a nivel de subsectores no guardan consistencia.

Tales rubros corresponden a los “gastos de administración”, “gastos de distribución y ventas” y “otros gastos y deducciones”, los cuales alcanzan un valor declarado ante la DIAN en 2018 de 571 billones de pesos (62 % del PIB).

Incluso en el caso del subsector de actividades financieras y de seguros el peso de algunas de esas deducciones por cuenta de “gastos de administración” fueron del 100 %, mientras que para otras este valor fue solo del 30 %.

Si este conjunto de gastos (gastos de administración + gastos de distribución y ventas + otros gastos y deducciones) se redujera en el 1 % y se liquidara a la tarifa a la cual se grava el impuesto sobre la renta, el 33 %, el Gobierno nacional podría obtener 2 billones de pesos.

Un nuevo pacto fiscal que impulse un crecimiento sostenible e inclusivo

Dado lo anterior, y muy a pesar de los argumentos esgrimidos por quienes están a favor de los tratamientos tributarios preferenciales, es claro que el uso de ellos hace que el sistema tributario colombiano sea ineficiencia, inequitativo, no progresivo y muy opaco.

Por ello, el nuevo pacto fiscal debería estudiar si los incentivos fiscales realmente están siendo utilizados de manera efectiva hacia la inversión productiva o, por el contrario, profundizando el rentismo de aquellos que ostentan el poder político, económico y militar en el país y en las regiones, eliminando toda posibilidad de contribuir a impulsar un crecimiento sostenible e inclusivo.

En muchos países se observa una preocupación creciente a avanzar hacia una medición oficial y periódica de las renuncias tributarias. En el caso colombiano esta medición se presenta en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

A pesar de ello, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) –un organismo dependiente de las Naciones Unidas que busca promover el desarrollo económico y social de la región– señala que “queda mucho camino por recorrer respecto de la evaluación de su impacto y efectividad para cumplir los objetivos para los cuales fueron creadas esas renuncias tributarias, así como también en relación con otros costos que generan”.

En Colombia se abrió una luz de esperanza en este último sentido, cuando se aprobó la Ley de Financiamiento (Ley 1943 del 28 de diciembre de  2018, “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”), pues en ella se incluyó el artículo 110, que obligaba a realizar tal evaluación.[4]

Sin embargo tal ilusión duró apenas un par de meses, pues con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo este artículo fue derogado, como se observa en el artículo 336 de lo que constituye la guía principal de la ruta económica del este gobierno.[5]

Por todo lo anterior es que hay necesidad de insistir en que los privilegios fiscales otorgados por la Ley de Financiamiento y por el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, al igual que otros existentes, se evalúen pues no parecen tener ningún soporte técnico y solo se pueden explicar por la economía del poder, por la economía política de la Hacienda Pública.

 

 


[1] En Colombia la tributación se caracteriza por tener una presión tributaria (recaudo de impuestos/PIB) de las más bajas de los países de América Latina, incluso cuando se le compara con países con igual nivel de desarrollo. El sistema tributario colombiano tiene una estructura tributaria sesgada hacia los impuestos indirectos, un bajo nivel de recaudación de impuestos directos –especialmente del impuesto sobre la renta a las personas más ricas, a las grandes empresas– y altos niveles de evasión y elusión fiscal.

[2] “El término ‘gasto tributario’ es atribuido a Stanley Surrey, quien, en su calidad de Secretario Asistente para Política Fiscal del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos en 1967, compiló una lista de preferencias y concesiones en el impuesto a la renta, dándole la forma de un programa de gasto y recalcando que también deberían estar sujetas a los procesos de control presupuestario”. Cepal, 2019. Panorama fiscal de América Latina y el Caribe (LC/PUB.2019/8-P), Santiago, 2019.

[3] El conglomerado del 1 % del total de personas jurídicas declarantes del impuesto sobre la renta ante la DIAN (cerca de 44.000), concentran a su haber el 91 % del patrimonio bruto de todas las empresas; el 92 % de los pasivos y el 90 % del patrimonio líquido

[4] Tal artículo señala en particular que  “Con el fin de evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia, prevenir la competencia desleal en la economía colombiana y garantizar el cumplimiento de las finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios otorgados en el sistema tributario colombiano, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN y la Contraloría General de la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios, exenciones tributarias, deducciones, otras deducciones de renta y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, para determinar su continuación, modificación y/o eliminación”.

La norma también precisa que “el resultado de esta auditoría será público y se presentará ante el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las Comisiones Económicas del Congreso de la República a más tardar en el mes de julio de 2019. Para el primer trimestre del año 2020 el Gobierno Nacional presentará un proyecto de ley que grave las utilidades contables, eliminando las rentas exentas y beneficios tributarios especiales, para reemplazar el impuesto de renta”.

[5] “ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.

Se derogan expresamente…; el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018; y el artículo 4 de la Ley 1951 de 2019”. (LEY 1955 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”).

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