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La seguridad social en Colombia: desigual y fragmentada

A lo largo del siglo XIX la lucha de los trabajadores alcanzaría una mínima protección social, fundada en la estructura del seguro privado, que utilizaría las técnicas actuariales de cara a la dispersión de los riesgos sociales. En la década de los noventa, por iniciativa del canciller Otto von Bismarck, se crea el modelo “seguro social” para cubrir los riesgos asociados con la enfermedad, los accidentes de trabajo y la invalidez-vejez.

El diseño de este modelo alemán se caracteriza por hacer obligatoria la vinculación de los obreros dependientes por cuenta ajena al sistema de seguridad social en pensiones, que se financiaría bajo la modalidad de “cotizaciones” con la participación de los obreros, los empresarios y el Estado.

El modelo bismarckiano sienta entonces los fundamentos para estructurar el régimen de reparto simple, el cual adoptará la premisa de que las recompensas por la vida activa laboral definirían un conjunto de prestaciones económicas-pensiones fundado en la solidaridad intergeneracional.

La presencia de la seguridad social llega con la Modernidad

Hacia la mitad del siglo XX Colombia era un país eminentemente rural, no existían medidas protectoras para superar la invalidez, la vejez y las enfermedades, y el concepto integral de seguridad social era muy liviano. Según la Ley 50 de 1886 solo algunos colectivos contaban con protección, como los trabajadores del Estado, judiciales y políticos, y la Ley 39 de 1903, que estableció el régimen pensional de maestros, profesores e inspectores de instrucción pública.

La seguridad social como sistema se inicia en 1945 mediante la sanción de la Ley 6, “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo” y la Ley 90 de 1946, “por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”, que manejará los recursos de las pensiones de los trabajadores privados; este proceso se consolidará con la expedición del Decreto 3041 de 1966.

Dicho decreto permite la afiliación de los trabajadores con contrato de trabajo de patrones particulares, mas no de los trabajadores independientes, el servicio doméstico, los trabajadores a domicilio, agrícolas e informales. Es la incorporación segmentada del modelo “seguro social” en la naciente Modernidad, que solo puede atender a una mínima parte de la fuerza laboral.

La gestión sería monopolio del Estado, que orientaba su protección al sector formal de la economía y le correspondía atender el déficit pensional, agudizado por el envejecimiento y cambio demográfico causado por los cambios en las tasas de natalidad y mortalidad en Colombia.

Dicho modelo fue evaluado a principios de la década de los noventa, recién expedida la Constitución Política, y se encontraría que no era solidario, universal ni eficiente, por el contrario, era un sistema excluyente y desigual, derivado de las carencias de oportunidades productivas que fomentaría un mercado laboral segmentado y una distribución desigual de los ingresos laborales; si además, se le agrega el perfil del diseño jurídico del sistema, se explicarían los escenarios propicios para provocar un cambio de modelo prestacional.

El sistema paralelo en pensiones

La Ley 100 de 1993 consagra, lejos del monopolio estatal, un sistema pensional con dos regímenes que le dan el carácter dual. Esta reforma se articula con el conjunto de transformaciones que se habían producido en la década de 1990, época de la “apertura económica”.

El marco normativo lo configuraba la Constitución de 1991, que establece en su dogmática el núcleo significativo de derechos fundamentales para todos los ciudadanos, entre los cuales se encuentran el derecho fundamental a las pensiones. El propósito de la iniciativa de la reforma presentada por el Gobierno nacional era marchitar el régimen de prima media y sustituirlo por el régimen de ahorro individual con solidaridad, propuesta que el legislador no aceptó; producto de las negociaciones surge el sistema dual o paralelo.

¿Pero cuál es la naturaleza de estos dos regímenes? El modelo predominante de seguridad social-pensiones “se asocia con el empleo” (Tockman, 2007) o el que se estructura “basado en el empleo formal” (Cecchini y Martínez, 2011), generándose una línea divisoria entre los empleos con altos y bajos niveles de productividad.

Se estructuran dos regímenes con enfoques diferentes. En primer lugar, el aseguramiento social, expresado en el régimen de prima media con prestación definida “basado en el principio de solidaridad permite velar por la eficiencia en la asignación de los recursos, el financiamiento y la previsión, es decir por la eficiencia para alcanzar objetivos tanto microeconómicos como sociales, y velar por la equidad” (Cepal); el financiamiento de este régimen es solidario y el principio de solidaridad se dirige a hacer efectivo ese derecho.

En segundo lugar está el aseguramiento de mercado,expresado enel régimen de ahorro individual bajo el mecanismo de cuentas individuales, producto del ahorro de los trabajadores. En este régimen actúa el principio de equivalencia en los ahorros efectuados y está guiado por el postulado del lucro.

Según la profesora Ana Sojo (2017), este segundo régimen “al estar articulados por la maximización del beneficio privado como principio y objetivos supremos en detrimento de las funciones de aseguramiento, las combinaciones público-privado dualistas, pese al carácter obligatorio de las contribuciones que las distingue de un aseguramiento voluntario de mercado, rompe con los principios de la seguridad social”.

Avances desiguales, con estructuras desiguales

De los 13.006.462 afiliados al sistema pensional en 2006 se pasa a 22.441.679 (6.741.307 de prima media y 15.700.372 en ahorro individual), lo que representa un aumento de 9.435.217 afiliados en un periodo de 12 años; el aseguramiento de mercado crece a un 10,3 % y el aseguramiento social solo lo hace a un ritmo del 1,04 %.

Sin embargo la cobertura real se ve cuestionada cuando se analiza el número de cotizantes, que solo llega en prima media a 2.356.803 en febrero de 2019, según datos de la Superintendencia Financiera. En el régimen de ahorro individual, en el que sucede el mismo fenómeno, solo cotizan 6.103.270.

En ambos sistemas se gestionan recursos públicos, que son de la naturaleza de la seguridad social. A la falla estructural de los ingresos-cotizaciones de los trabajadores que restringen la participación efectiva en el sistema habría que agregar la devolución de aportes de muchos afiliados que no logran pensionarse a pesar de haber alcanzado la edad de retiro de la actividad laboral. Aun más, a este ritmo de desvinculaciones del sistema pensional activo y de las barreras de acceso al derecho fundamental a las pensiones, tendremos una disminución de la cobertura real, bajo los parámetros de una población que se envejece.

¿Qué se ha logrado frente a los propósitos de los dos regímenes en el sistema dual? Del régimen de prima media –que agrupa las pensiones ordinarias de Colpensiones, más las especiales, las exceptuadas y las convencionales– se cuentan 2.200.000 pensionados. Si a este conjunto adicionamos las pensiones otorgadas por el régimen de ahorro individual (158.309), obtendremos un universo de 2.358.309 ante un conjunto poblacional pensionable de cerca de 6 millones de colombianos.

Antes se anotó que la cadena de desigualdades termina en el escenario de la vejez y su origen más inmediato lo asociamos con los fenómenos del empleo. Sin embargo mucha de la fragmentación y segmentación no emana exclusivamente de variables exógenas: la producción y el empleo.

Según la profesora Sojo (2017), vale la pena resaltar que “depende del andamiaje de esta arquitectura, que incluye entre otros aspectos de progresividad de financiamiento, la asignación de recursos, la especificación de los beneficios, la calidad de las prestaciones, la eficacia y la eficiencia del uso de los recursos, la regulación de las combinaciones público-privadas y la protección jurídica de los derechos”.

Como se observa, gran parte de las desigualdades se origina en la construcción del diseño y en la morfología del sistema jurídico de las pensiones, que regularmente le corresponde al legislador.

Un debate inconcluso: la desigualdad en la distribución de los subsidios

En este acápite entramos a la sociedad de los números, dada la importancia que este tema tiene para la academia y la opinión pública.

Según las cifras del Departamento Nacional de Planeación (DNP), MinTrabajo (Informe al Congreso, 2015), los medios de comunicación y los gremios económicos (Asofondos y Asobancaria), el pago total por pensiones ascendió en 2015 a cerca de 30 billones de pesos (20,3 billones en Colpensiones y 9,7 billones en las demás entidades). Por su parte, el valor del subsidio fue de 18,4 billones (10,9 en Colpensiones y 7,5 en las demás entidades).

Así mismo, según el DANE (2015) el subsidio a las pensiones representaba el 2,4 % del PIB. Aunque este porcentaje ha disminuido en los últimos cinco años (como resultado de un aumento en el número de cotizantes de Colpensiones), sigue siendo uno de los mayores gastos en subsidios del Gobierno nacional.

Además tiene una particularidad: es uno de los subsidios de mayor regresividad, según el DNP. ya que los quintiles 4 y 5 de mayores ingresos reciben el 74 % de estos subsidios, mientras que el quintil más bajo solo recibe 4 %[1] (la anotación del DNP es válida solo para el subsidio individualizado, pero de ninguna manera para el grupo quintil, como se demostrará más adelante).

Subsidios individualizados a los beneficiarios de Colpensiones

Según el DNP, la regresividad en la distribución de los subsidios a pensiones “se debe al mal diseño del régimen pensional” bajo el cual las mayores pensiones están asociadas con mayores subsidios, situación que fue modificada con la expedición de la Ley 797 de 2003.

En promedio, el jubilado de Colpensiones que recibe una mesada pensional mensual de más de 10 salarios mínimos recibió en 2015 un subsidio del orden de los 58,6 millones de pesos al año. En contraposición, el jubilado con una mesada pensional de 1 salario mínimo recibió un subsidio de 6,6 millones de pesos en el mismo año.    

Aunque individualmente se presenta la desigualdad señalada por el DNP, en grupos beneficiarios el escenario parece ser diferente.

Según información suministrada por la SuperFinanciera respecto a la desigualdad en los subsidios otorgados a los diferentes grupos beneficiarios de Colpensiones, la población de pensionados en Colpensiones fue de 1.210.577, con un valor otorgado en subsidios cercano a los 10,9 billones de pesos, como se mencionó antes.

Si el análisis individual se trasciende al grupal, vale decir por cada uno de los diferentes grupos por rango de smmlv recibidos por pensiones, en la siguiente tabla se puede apreciar la distribución porcentual que corresponde a cada grupo de ingreso pensional, la cual se da a su vez como resultado del régimen salarial predominante en el mercado salarial colombiano y de la informalidad imperante en el país y que también representa una marcada desigualdad en los ingresos de los pensionados de Colpensiones.

Rango (smmlv)

<=2

>2 <=4

>4 <=7

>7 <=10

>10 <=13

>13 <=16

>16

% pensionados

76,20

15,30

5,48

1,73

0,72

0,35

0,22

 

De la tabla anterior se puede concluir que el mayor porcentaje de pensionados se ubica en el rango salarial de hasta 4 smmlv, 1.107.602 pensionados en 2015, que representan el 91,5 % de los pensionados.

Si se hace el cruce de los valores calculados por el DNP de los subsidios individualizados con el número de pensionados de Colpensiones según la SuperFinanciera, resultan las siguientes cifras estimadas de distribución porcentual de los 10,9 billones aproximados de subsidio a los pensionados respectivos:

Rango (smmlv)

<=2

>2 <=4

>4 <=7

>7 <=10

>10 <=13

>13 <=16

>16

Total pensionados

 922.416

 185.186

 66.367

 20.914

 8.765

 4.231

 2.698

Subsidio indiv. (Mill$)/Pensionado

6,45

12,2

25,8

34,7

58,6

58,6

58,6

Subsidio (Bill$)/T. pensionados

5,950

2,259

1,712

0,726

0,514

0,248

0,158

Según la tabla anterior, el grupo de pensionados con un rango salarial de hasta 4 smmlv recibió 8,2 billones de pesos, lo que confirma que se está aplicando la necesaria progresividad en la distribución del gasto en subsidios al grupo de los menores ingresos. Lo anterior no implica que no sea necesario evaluar los topes de los montos pensionales.

Por último se presenta la distribución porcentual de los ingresos. Se observa que el grupo de pensionados con ingresos salariales de hasta 4 smmlv fue beneficiado con el 71 % de los subsidios para 2015.

Rango (smmlv)

<=2

>2 <=4

>4 <=7

>7 <=10

>10

% Distribución del subsidio a Colpensiones de los 10,9 billones de pesos.

51,44

19,53

14,80

6,27

7,95

Los cálculos anteriores desvirtúan los publicados por la Comisión del Gasto del Gobierno nacional y hechos públicos por el director de Fedesarrollo[2], cuando cita: “Por esa misma razón, se estima que el 86 % de los subsidios del régimen público se dirigen al 20 % de la población con ingresos más altos, mientras que la población ubicada en el quintil de ingresos más bajos solo recibe el 0,1 % de estos subsidios” (Comisión del Gasto, 2017).

 

Referencias:

AAVV (2018). Comisión del gasto y la inversión pública. Informe final.  Bogotá: Fedesarrollo

Cecchini, S., y Martínez, R. (2011). “Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos”. Santiago de Chile: Cepal-ONU.

Sojo, Ana (2017). Protección social en América Latina: la desigualdad en el banquillo, Libros de la Cepal, N° 143. Santiago de Chile: Cepal-ONU.

Tókman, Víctor E. (2007). “Informalidad, inseguridad y cohesión social en América. Latina”. Cepal Políticas Sociales, 130. Santiago de Chile: Cepal-ONU


[1] Nota del DNP: la cuantificación de los subsidios asociados con las pensiones obtenidas bajo el régimen de prima media, así como las referentes a los regímenes especiales, no es una tarea sencilla. Además de la información de los jubilados a un nivel sustancial de desagregación, requiere la realización de una serie de supuestos. Siguiendo la convención, en el cálculo se utilizaron las combinaciones de supuestos que resultan en los subsidios de menor tamaño, de modo que acá se presenta una cota inferior del costo que pudieren representar.

[2] “Es necesario ajuste estructural del actual sistema-”. viernes Viernes- 26 de abril 26 de 2019. “-Reforma pensional es urgente: Fedesarrollo”. Redacción Economía-. El Siglo.

 

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