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La reforma social y fiscal del Gobierno nacional, más IVA

El presidente de la República, Iván Duque, expresó: “Colombia necesita enfrentar esos efectos de la pandemia, pensando en lo social, y pensando en lo fiscal”. Sin embargo, es necesario que la nueva administración resuelva estos problemas, y para ello se requiere tener como premisa “una gran capacidad para llegar a la población más vulnerable” con el fortalecimiento de los programas sociales actuales. Para ello, se presentará un proyecto de reforma tributaria que contenga un “poderosísimo componente social y un poderosísimo componente fiscal” que permita: “i) eliminar la pobreza extrema en el país, ii) atender a las familias más necesitadas con un ingreso de manera sostenible, social y solidario, y iii) dejar resuelto un horizonte fiscal de corto, mediano y largo plazo que mantenga la confianza de los inversionistas en Colombia”.


Vale la pena precisar las implicaciones fiscales para alcanzar el objetivo planteado de eliminar la pobreza extrema en el país. Según la última Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares 2016-2017 (ENPH), actualizada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para 2019, justo antes de la irrupción de la pandemia del COVID-19 en Colombia había 4.286.296 hogares pobres (17.461.646 personas), el 26,7 % de los cuales se encontraban en situación de pobreza extrema (equivalente a 4.686.834 personas en indigencia).
 

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Teniendo presente el ingreso per cápita, además de la línea de pobreza e indigencia definida por el DANE para cada uno de los dominios geográficos, con base en una simulación de los microdatos de la ENPH se estima que el costo fiscal para liberar de la situación de indigencia –aunque sin superar la situación de pobreza no extrema– a cada una de las personas de esos hogares sería de aproximadamente 3 billones de pesos al año (0,3 % del PIB). De igual manera, liberar de la situación de pobreza a todas las personas que se encuentran en esa condición implicaría un costo fiscal de alrededor de 37 billones de pesos al año (3,7 % del PIB). Esto para la situación social prevaleciente antes de la pandemia.


Dado el impacto que la pandemia ha tenido en el mercado laboral y en los ingresos de los hogares, en especial de los ciudadanos que trabajan por cuenta propia –la mayoría en condiciones de informalidad–, existe una alta probabilidad de que incluso más de un 10 % de los hogares en “pobreza” hubieran caído en “pobreza extrema”, por lo cual el costo fiscal de situar estos hogares en situación de “pobreza monetaria no extrema” ascendería a 4,2 billones de pesos al año (0,42 % del PIB).
 

Con el ingrediente adicional de asegurar que los hogares que en 2019 se encontraban en pobreza monetaria alcanzaran la línea de pobreza de su respectivo dominio geográfico, se requeriría de un costo fiscal cercano a los 37 billones de pesos al año (3,7 % del PIB).


Aunque dicho costo fiscal se incrementaría debido a que con la pandemia muchos de los hogares que se encontraban en situación de vulnerabilidad habrían sido expulsados a la pobreza y algunos a la indigencia. En efecto, por cada millón de hogares en situación de vulnerabilidad en 2019 pero en pobreza en 2020 se aumentaría el costo fiscal en aproximadamente 9 billones de pesos al año. Razón por la cual sería de prever un costo fiscal del orden entre 4.2 % y 4.4 % del PIB al año para asegurar que en 2021 se alcanzará al menos la línea de pobreza monetaria para todos los hogares en el país que en 2020 estuvieran en pobreza y pobreza extrema.


Respecto al punto de “atender a las familias más necesitadas con un ingreso de manera sostenible, social y solidario”, cabe recalcar que según las estimaciones recién mencionadas, un programa de transferencias monetarias que asegurara que ninguna persona u hogar tuviera un ingreso total por debajo de la línea de pobreza monetaria implicaría un costo fiscal anual equivalente a tres veces el de los actuales programas sociales de transferencias, es decir cerca de 2,8 puntos porcentuales adicionales del PIB al año.
 

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Sin embargo, cómo se financiaría un programa de tal naturaleza si, según se ha insinuado por diferentes medios, el Gobierno prevería un recaudo adicional neto con la reforma tributaria del orden entre 1.5 % y 2 % del PIB al año a partir de 2022; teniendo en cuenta los requerimientos de recursos fiscales adicionales para reducir la deuda pública, bajar el déficit fiscal estructural hacia niveles sustentables para la estabilidad macroeconómica y aumentar el gasto público en prioridades sociales y económicas.

Lo que esto sugiere es que el Gobierno no estaría pensando en aplicar una política social tan ambiciosa como la mencionada sino una mucho más modesta, más asimilable a la vigente actualmente. Así pues, el “poderosísimo componente” social de la reforma resulta ser un razonamiento consisten en ganarse con halagos el favor popular.
 

La ampliación del IVA y la devolución a hogares pobres


Respecto al IVA, el mandatario señaló que a los pobres no se les debe cobrar el IVA, y la manera de no cobrarlo, es devolviéndolo. En 2020 esa devolución fue para un millón de hogares, y en 2021 el objetivo será de dos millones.


Desde el Ministerio de Hacienda y Crédito Público agregó que: i) la tarifa del IVA no va a subir, ii) el IVA no va a cubrir toda la canasta familiar, iii) pero sí hay unos productos por los cuales “yo” sí puedo pagar un mayor IVA, y iv) las personas que están en condiciones de vulnerabilidad, y en las posiciones más bajas de la vida económica que tengan una mayor devolución del IVA”. En este orden de ideas, se espera estandarizar en el 19 % algunos de los productos de la canasta familiar que tienen tarifas diferenciales.

El mito sobre el cual el Gobierno asienta su propuesta es la política de devolución del IVA. Sin embargo, es importante señalar que en 2020 la política de devolución fue para un millón de hogares (23 % de los hogares en pobreza y el 87 % de los hogares en indigencia). En 2021 se espera devolver el IVA a 2 millones de familias, porcentaje que sigue siendo insuficiente como para señalar que con la devolución del IVA se le otorga la progresividad del impuesto con el cual se quiere vender la intervención, máxime cuando la probabilidad de que exista un número mayor de hogares pobres y vulnerables aumentó considerablemente respecto a 2019.


Tampoco se puede olvidar que en el marco de un Estado social de derecho hay bienes y servicios esenciales a los cuales todos los hogares tienen derecho a acceder sin ningún tipo de gravamen. Este principio de actuación se aplica en varios de los países de la OCDE, en los que no tienen IVA la primera vivienda, el agua, la luz, el gas, los medicamentos básicos, y la ropa de bebés, entre otros, mientras que los bienes de lujo no solo tienen IVA, sino que esta tarifa está por encima de la general. En este marco de pensamiento, en ningún momento el gasto sobre ese tipo de bienes se debe calcular como beneficio fiscal ni como gasto tributario.


Por último, el Gobierno indicó con cierta vaguedad la posibilidad de aumentar las exenciones fiscales tanto para las pequeñas y medianas empresas como para aquellas que generen empleo, desconociendo el hecho de que los recortes de impuesto a las empresas favorecen a las de mayor músculo financiero aumentando entre ellas tanto la heterogeneidad como la desigualdad entre sus ingresos y patrimonios, además de no tener un efecto significativo sobre el crecimiento económico y la generación de empleos1. Con una política de ampliación de los beneficios y exenciones fiscales a las empresas, el Gobierno estaría renunciando a un recaudo fiscal cercano a los 30 billones de pesos al año, siendo los más beneficiados los grandes conglomerados económicos y el sector financiero.

 


1 Hope, David y Julian Limberg. 2020. “The Economic Consequences of Major Tax Cuts for the Rich”. International Inequalities Institute de la London School of Economics and Political Science. Working Paper 55. December 2020.

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