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La propuesta de reforma a la Justicia: ¿modificar para no cambiar?

Han pasado dieciséis años desde que se ratificó la enmienda constitucional contenida en el Acto Legislativo 03 de 2002, “por medio del cual se reforma la Constitución Política en sus artículos 116, 250 y 251 sobre administración de justicia y Fiscalía General de la Nación”, cuyo único propósito fue permitir la implementación de un modelo de juzgamiento de características adversariales y estirpe anglosajona que reemplazara el anacrónico sistema inquisitivo vigente.

En desarrollo de tal iniciativa se expidió la Ley 906 del 31 de agosto de 2004, normativa mediante la cual se instituyó un procedimiento acusatorio, público, oral y contradictorio, de estirpe, naturaleza, estructura y características totalmente antagónicas a las del modelo inquisitivo consagrado en la Ley 600 de 2000, que aún continúa rigiendo. En razón de esta transición el país tiene dos sistemas de juzgamiento perfectamente opuestos e incompatibles, situación por demás problemática y difusa.

Hace apenas unos días, el Gobierno actual, por medio del Ministerio de Justicia y del Derecho, radicó en la Secretaría del Congreso un nuevo Proyecto de Acto legislativo “por el cual se reforma la justicia”,con el que busca enfrentar los principales dilemas y dificultades que se generan en la rama judicial, entre los que sobresalen –como lo sostiene la “Exposición de motivos”– los siguientes: la tardanza en la solución de los conflictos; la incompetencia y carencia de conocimientos técnicos y de gestión; la complejidad normativa; la impunidad; la corrupción; el clientelismo; la inseguridad jurídica; la duplicidad en las funciones; el abuso y la manipulación política de la acción de tutela; la inflación legislativa; la inconveniente asignación de facultades electorales a los magistrados de las altas cortes; la ausencia de una entidad que, con enfoque gerencial, gestione y administre los recursos de la rama; la creciente congestión; y la necesidad de atribuir funciones jurisdiccionales a notarios, centros de conciliación, arbitraje y abogados en ejercicio.

De otra parte, el mencionado documento considera de enorme importancia eliminar las contralorías departamentales, municipales y distritales; y crear dentro de la jurisdicción ordinaria la especialidad comercial para que asuma el conocimiento de las controversias derivadas de actos de comercio y que les resulte aplicable el Código de Comercio. Así mismo se autoriza expresamente al legislador para que revise el tema de los recursos y se le habilita para que fije límites y criterios indemnizatorios en el escenario de la responsabilidad estatal precontractual.

Los cambios propuestos

El Proyecto de Acto Legislativo desglosa la temática que aborda en los siguientes tres capítulos: “Seguridad jurídica”, “Funcionamiento de la administración de justicia” y “Otras disposiciones”. Modifica, en mayor medida, el Título VIII de la Constitución de 1991, denominado “De la rama judicial. De las disposiciones generales”.

Así mismo, comprende un total 21 artículos y suprime, modifica o adiciona los siguientes preceptos constitucionales: 86, 90, 116, 150, 228, 230, 232, 233, 239, 249, 254, 255, 256, 257, 266, 272, 274, 276 y 333. El artículo 17 suprime el 257A sobre funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, e implícitamente elimina el Consejo Superior de la Judicatura.

En cuanto atañe a la “Seguridad jurídica”, el artículo primero del documento reafirma que “los jueces en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley y al precedente judicial [y agrega que] la equidad, los principios generales del derecho y la doctrina, son criterios auxiliares de la actividad judicial”.

Al artículo 86 se adiciona un parágrafo que dispone que solo el titular del derecho afectado, su representante legal, su apoderado o agente oficioso están legitimados para interponer la acción de tutela y que las demandas presentadas por personas diferentes a las enunciadas deben ser rechazadas de plano y no podrán ser objeto de selección para revisión por parte de la Corte Constitucional.

Al mismo artículo 86 se le adiciona el parágrafo 2º. con el fin de regular la acción de tutela contra providencias judiciales –sean estas autos o sentencias– y señalar su destinatario legítimo y el efecto en que se concede la impugnación del fallo respectivo. En treinta días se fija el término para interponer la demanda, contados a partir del día siguiente a su ejecutoria, so pena de que se declare la caducidad.

Por regla general esta acción se debe interponer por medio de abogado y el fallo podrá ser seleccionado y revisado por la Corte Constitucional en procura de unificar la interpretación en materia de derechos fundamentales.

Reformas al funcionamiento del sistema

Al artículo 150 constitucional se le adicionan dos parágrafos, uno de ellos sobre el ejercicio de la función legislativa, y el otro, de carácter transitorio, se refiere al trámite, aprobación, selección, compilación normativa y temática de la legislación vigente. El inciso final del Parágrafo Transitorio, artículo 4 del Proyecto, dice que “se entenderá que las leyes que no están compiladas se encuentran expresamente derogadas para todos los efectos legales a que haya lugar”.

Al artículo 333 se le añade un inciso para expresar de manera literal que “el desarrollo económico progresivo y la seguridad jurídica, son fines del Estado”.

El capítulo más extenso del Proyecto de Acto Legislativo es el titulado “Funcionamiento de la administración de justicia”.Incluye 13 preceptos, entre los cuales se encuentra el que condensa los nuevos requisitos para desempeñar el cargo de magistrado de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, a saber: haberse desempeñado durante veinticinco años en cargos dentro de la rama judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido con buen crédito y por el mismo tiempo la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas relacionadas con el área de la magistratura en la que se va a desempeñar. Así mismo se refiere a la prohibición –una vez culminado el periodo–de litigar directa o indirectamente ante la jurisdicción en la que fueron elegidos, o aceptar cargos de elección popular. Se señalan los periodos individuales de los magistrados de las tres altas cortes, los que serán de doce años, no podrán ser reelegidos y permanecerán en el ejercicio de su cargo siempre y cuando no hayan llegado a la edad de retiro forzoso, observen buena conducta y presenten un rendimiento satisfactorio.

El artículo 8º del Proyecto, modificatorio del artículo 266 de la Carta y que hace parte del capítulo sobre “Autoridades electorales”, apunta al tema de la escogencia del registrador Nacional del Estado Civil por parte del Congreso, a sus requisitos y a su periodo, y a la vigilancia de la Contraloría General de la República por parte de un auditor elegido por el Congreso para un periodo de dos años.

Conforme al artículo 10 del Proyecto de Acto Legislativo, el artículo 276 de la Constitución quedará así: “El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado para un periodo de cuatro (4) años, por un proceso de concurso de méritos de lista de elegibles conformada por convocatoria pública, con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución”.

La elección de magistrados

Los magistrados de la Corte Constitucional serán escogidos con un procedimiento similar y elegidos por el Senado.

El fiscal General de la Nación será elegido por la Corte Suprema de Justicia, previa convocatoria pública y concurso de méritos, de lista de elegibles, para un periodo de cuatro años. Según autorizados expertos en materias constitucionales, se reitera el histórico error cometido en el artículo 249, inciso final de la Carta Política de 1991 que a la letra dice: “La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal”.

La administración de la rama estará a cargo de la Dirección de la Administración Judicial y su director será elegido por los presidentes de las tres cortes por convocatoria pública; el seleccionado deberá cumplir los mismos requisitos que se exigen para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.

El artículo15 del Acto Legislativo –256 de la Carta Política– detalla las funciones que le corresponde desempeñar a la Dirección de Administración Judicial, y el artículo 16 –identificado como 257 en el texto fundamental– dispone que al Colegio Nacional de Abogados –entidad que no existe– le corresponderá llevar el Registro Nacional de los Abogados e investigar y sancionar las faltas disciplinarias de los litigantes, y que mientras esta nueva entidad entra en funcionamiento, la competencia disciplinaria será atribuida a la Procuraduría General de la Nación.

En el capítulo denominado “Otras disposiciones” los cuatro artículos que lo integran, 18, 19, 20 y 21, prescriben en su orden:

Que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios le corresponderá a la Contraloría General de la República, precepto con el que no solo se busca eliminar la dispersión en los controles, sino centrarlos en un solo ente. Según la “Exposición de motivos”, la descentralización reinante permite que cada contraloría funcione como un organismo independiente, lo que impide, entre otras cosas, formular políticas de control fiscal nacionales.

Que, de manera excepcional, la ley podrá conferir funciones jurisdiccionales a notarios, centros de arbitraje y centros de conciliación.

Y como medida transitoria, con fines de descongestión judicial, atribuir funciones jurisdiccionales a los abogados en ejercicio de la profesión, por un periodo de cinco años prorrogables. Se aclara que la ley señalará los requisitos que al efecto deben cumplir los abogados, además de los eventos en que estas funciones serán obligatorias y no remuneradas.

Que el artículo 228 constitucional, quedará así:

“La administración de justicia es una función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos judiciales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será regulado por la ley con observancia de los criterios de desconcentración, autonomía, celeridad y especialidad de materia”.

El legislador determinará la procedencia de los recursos. El recurso de apelación procederá solo cuando expresamente lo señale la ley.

Se crea una jurisdicción en materia comercial, la que será regulada por la ley.

Y, finalmente, que en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le son imputables, se defiere a la Ley la facultad de fijar límites al monto de la indemnización cuando el Estado sea condenado por adjudicaciones ilegales de contratos estatales.

Las preguntas sobre la reforma

A pesar de que la reforma presentada efectúa algunos replanteamientos interesantes, redefine conceptos, suprime cánones inútiles y adiciona otros que aparecían deficitarios, la explícita resistencia de un amplio sector de funcionarios de la propia rama judicial, de algunos colegios de abogados y la generalizada insatisfacción ciudadana, permiten entrever que el Proyecto de Acto Legislativo, por el cual se reforma la justicia, dista mucho de cumplir con las expectativas sobre un cambio de paradigmas, menos retórico y más realista.

Muy seguramente hoy en el contexto nacional muchos se estarán preguntando:

¿La reforma judicial era necesaria e inaplazable?

¿Existe en la opinión pública un alto grado de insatisfacción sobre la efectividad de la justicia, y por ende son muy bajos los niveles de confianza de la sociedad civil en jueces y magistrados?

¿La reforma proyectada es incompleta? O, por el contrario, ¿satisface todas las aspiraciones ciudadanas en cuanto atañe al fundamental derecho de igualdad y a la reducción de la sobrecarga en cortes, tribunales y juzgados?

¿De qué manera la reforma enfrenta problemáticas de tanta sensibilidad como la inseguridad jurídica y la mora judicial?

¿Hasta qué punto el aumento o la reducción de los periodos individuales de los magistrados o la exigencia de nuevos requisitos para el desempeño de altos cargos en la rama judicial incide directamente en la celeridad, la transparencia o la eficiencia de la justicia?

¿Se cuenta con el capital humano profesional, capacitado y actualizado que requiere el cambio?

¿La aprobación de la reforma proyectada implica que la duración de los procesos penales ya no será de tres años, que la impunidad bajará del 77 al 5 % y que la eficacia del sistema no será calificada por expertos internacionales como “muy mala”?

La atribución de funciones jurisdiccionales en materia penal, aún excepcionales y transitorias, ¿además de descongestionar el aparato judicial garantiza transparencia, independencia y sometimiento al imperio de la ley y al precedente judicial?

¿Logrará esta enmienda vencer la fuerza de la cultura inquisitiva y dar cabida a un proceso penal acusatorio, oral, contradictorio, eficiente y garantista?

¿Puede la Procuraduría General de la Nación, por medio de los delegados del Ministerio Público, seguir disponiendo de facultades jurisdiccionales dentro del proceso penal en su condición de interviniente sui géneris y a la vez fungir como juez disciplinario de los abogados que litigan en ese escenario?

¿La reforma judicial proyectada logra hacer realidad la tan anhelada independencia judicial, valor basilar de todo Estado de derecho?

Si la Ley 906 de 2004 entró en vigencia el 1º de enero de 2005 con “carga inicial cero”,¿existen estudios y evaluaciones que permitan identificar las causas de la sobrecarga actual?

¿Cómo se va a evitar la llamada “corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales”, que no es otra cosa que el doloso actuar dentro de la esfera de sus funciones, poniendo obstáculos a las denuncias, desatendiendo al público, solicitando documentos innecesarios, mandando a las personas de un sitio para otro, entre otras conductas, solo con el fin de vencer su capacidad de espera y poder así solicitar dádivas y obtener ganancias ilegales?

¿Cuál es la razón para haber dejado por fuera de la reforma el fortalecimiento institucional del sistema acusatorio, en estado crítico desde su propia implementación?

No son cambios prioritarios

Los cambios efectuados no son menores, pero tal vez tampoco prioritarios. Además parece que no se cuenta con análisis estadísticos previos, diagnósticos preliminares y estudios de comisiones integradas por los más connotados magistrados, juristas e intelectuales de la mayor excelencia académica, quienes hayan identificado los yerros y propuesto las soluciones. Con el agregado de que la participación de los distintos actores sociales, las experiencias del derecho comparado y los aportes de la doctrina legal extranjera también resultan imprescindibles a los fines de una reforma constitucional histórica y trascendente.

Una reforma judicial, especialmente dirigida al área penal, debe priorizar el respeto a los derechos esenciales, como la dignidad humana y el acceso igualitario, tangible y real a la administración de justicia.

En palabras del abogado Francisco José Eguiguren Praeli, tratadista y exministro de Justicia del Perú, “durante los últimos tres decenios se han producido varias reformas a la administración de justicia. Algunas de ellas han enfatizado los cambios en el sistema de nombramientos judiciales, otras han tratado de renovar la legislación y los procedimientos administrativos y también se han llevado a cabo purgas para limpiar el aparato judicial de elementos corruptos o sometidos a influencias políticas. Sin embargo, pese a estos esfuerzos de modernización, no se aprecian mejoras significativas en el funcionamiento del sistema judicial. Las demoras, las sobrecargas, las tinterilladas, la venalidad, continúan ocupando el lugar del debido proceso, y las instituciones jurídicas y el sistema legal continúan desvirtuándose cotidianamente”.

¿Reformar para no cambiar? El debate apenas comienza.

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