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La ineficacia de la reforma agraria en Colombia

Históricamente la concentración de la propiedad rural en Colombia ha sido un problema público que no se ha solucionado y que se refleja en que el 52 % de la tierra le pertenece al 1,5 % de la población. El índice Gini en Colombia está en 0,87 (entre más cerca se encuentre a 1, indica mayor desigualdad), lo que significa que existe una alta concentración de la tierra, que a su vez se relaciona con su uso inadecuado.

De las 26 millones de hectáreas con posibilidades de explotación agropecuaria, solo el 19 % se destina para la agricultura, ya que la mayoría se orienta a actividades ganaderas. Esta situación debe ser considerada por los candidatos que aspiran a ocupar la Presidencia de Colombia durante los próximos cuatro años.

Un estudio realizado en seis municipios del país por la investigadora Patricia Paola Gómez Sánchez, del Grupo de Investigación en Gestión de Empresas Pecuarias (GIGEP) de la Universidad Nacional de Colombia (UN) –liderado por el profesor Gonzalo Téllez–, evidencia la falta de efectividad de la política pública de reforma agraria, en la medida en que no se ha resuelto el problema de concentración de la propiedad rural. Los municipios analizados fueron:

  • Montelíbano, Córdoba
  • San Benito Abad, Sucre
  • Puerto Wilches, Santander
  • Rivera, Huila
  • Fuentedeoro, Meta
  • Cabrera, Cundinamarca

Excepto Cabrera, los otros cinco municipios formaron parte del proyecto piloto de “mercado de tierras”, mientras que este se seleccionó por pertenecer al proyecto piloto de “zonas de reserva campesina”, territorios con una legislación especial para que las organizaciones de base fomentaran la economía campesina.

La investigadora visitó los seis municipios, y al respecto comenta: “lo más difícil fue llegar a los territorios seleccionados, por las condiciones de acceso. Se emplearon métodos de recolección, primero con fuentes secundarias y después con fuentes primarias. En las visitas a municipios se empleó la observación cualitativa, teniendo en cuenta:

  • Tipo de vivienda
  • Acceso a servicios públicos
  • Vías de comunicación
  • Entidades prestadoras de salud
  • Lugares de recreación y desarrollo tecnológico, entre otros”.

El periodo observado por ella fue de 19 años, comprendidos entre 1991 y 2010.

Reforma por vía del mercado 

Desde inicios de los años noventa se ha desarrollado una política pública de reforma agraria fundamentada en la redistribución de la propiedad rural por la vía del mercado, con una “participación limitada del Estado, bajo un enfoque mixto con énfasis sociocéntrico, es decir que la redistribución rural se hace por medio del mercado y no del Estado. Esta política está consignada en la ley 160 de 1994, que crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino”, explica la investigadora del GIGEP, autora de la tesis “Evaluación de la política pública de reforma agraria en Colombia (1991-2010). Estudios de caso en seis municipios del país”.

Aunque el Estado debe proteger los intereses de las comunidades rurales se ha debilitado porque no tiene suficiente presencia y recursos, y por lo tanto la población que vive en estos territorios se ha quedado sola. Según la experta en políticas públicas, en algunos de los casos analizados a los campesinos se les entregó la tierra pero no un acceso efectivo a otros recursos establecidos en la ley como:

  • Crédito
  • Vías
  • Salud
  • Educación
  • Asistencia técnica
  • Formas más adecuadas de comercialización de sus productos.

Estos recursos eran fundamentales para obtener el efecto deseado, precisa la investigadora, para quien “la ley establece que la provisión de tierra provendría en un porcentaje de adquisiciones directas de predios por parte de la autoridad político-administrativa –que era el Incora– y se privilegiaría la dotación de tierras mediante la titulación de baldíos o tierras de la nación. También supone la dotación de tierras que provengan de procesos de expropiación, extinción de dominio o recuperación de baldíos, en menor proporción”.

Cinco años después de finalizar el estudio (7 de diciembre de 2015) se expidió el decreto 2363 que creó la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en un esfuerzo del Gobierno nacional por consolidar la nueva institucionalidad para responder a los retos del posconflicto en cuanto al desarrollo del campo y la implementación de los acuerdos del proceso de paz con las FARC.

Inversión rural y mejores condiciones para los campesinos 

En el GIGEP se creó una línea de investigación en análisis de políticas públicas agrarias según la cual se evaluó la política pública de reforma agraria con base en tres criterios:

  • Pertinencia
  • Efectividad
  • Eficacia

Así mismo se analizaron tres grandes variables que permitieron explicar los resultados de la política: actores, recursos y reglas institucionales. Se utilizó una metodología de análisis y evaluación de políticas públicas en torno a la pregunta: ¿se mejoró la situación de los beneficiarios finales gracias a las actuaciones previstas en la política?

Dentro de los actores analizados están los grupos objetivos que deberían modificar su comportamiento, como los propietarios de grandes extensiones de tierra que, en su mayoría, no la explotan económicamente, utilizan de forma inadecuada los recursos ambientales, la destinan a actividades ilícitas como el cultivo de coca, o se la han apropiado de manera indebida.

En el trabajo de grado, la investigadora Gómez Sánchez señala algunos casos de compra directa por parte del Incora e Incoder, conocidos en la prensa como “el predio Billar, en Marulanda (Caldas), ubicado en una zona roja a varios metros de altura, por donde transitaban las FARC, una reserva natural que nadie puede tocar y que corresponde a 150 hectáreas adquiridas por 194 millones de pesos y el predio Buenos Aires, en San Onofre (Sucre), que, según expertos, es estéril y que son 136 hectáreas adquiridas por 306 millones de pesos”, entre otros casos.

¿Por qué la política no fue efectiva? Porque no se implementaron las intervenciones por la vía incentivadora, persuasiva y reguladora dirigida a estos actores. Para incentivar, se proponen cultivos atractivos para el campesinado, como por ejemplo el cultivo de palma. Para persuadir se pueden proponer descuentos tributarios, y para obligar, multas y sanciones. Por estas razones, no se vieron ni incentivados ni obligados a modificar su conducta, explica Patricia Gómez.

La investigación muestra “que cada vez son más evidentes los efectos en la disminución de las condiciones de vida de la población rural: no hay carreteras para sacar los productos que cultivan, los niños y jóvenes no tienen acceso a educación media o universitaria, los servicios de salud son precarios o insuficientes”, lo que contradice uno de los objetivos principales de la política pública que era, precisamente, elevar el nivel de vida de los campesinos.

En los municipios analizados se encontraron casos en que los beneficiarios que accedieron a su parcela, a otros recursos complementarios y se vincularon a proyectos productivos, mejoraron sus condiciones de vida. Ellos resaltaban que ahora tenían la propiedad de la tierra, áreas de pan coger, una casa y la posibilidad de brindar educación a sus hijos, lo cual es clave para romper el ciclo de la pobreza.

Aunque no fueron muchos, los casos de éxito muestran que uno de los elementos comunes es acceder a la tierra y a otros recursos indispensables para utilizarla adecuadamente, así como tener líderes visibles y comunidades organizadas, lo que muestra la importancia de implementar una política pública integral.

En los municipios analizados se encontraron casos en que los beneficiarios que accedieron a su parcela, a otros recursos complementarios y se vincularon a proyectos productivos, mejoraron sus condiciones de vida.

En los seis municipios del estudio con mayor inversión rural se evidencian mejores condiciones de vida de su población rural, sin ser óptimas, dado que la pobreza en todos es superior al 70 %. Por ejemplo, “en el municipio de Cabrera se hicieron proyectos de vivienda que beneficiaron a la mayoría de las parcelaciones, lo que permitió que los beneficiarios accedieran a una casa, un recurso que tiene un impacto alto en la percepción de cambio positivo de su calidad de vida”, señala la investigadora.

Se requiere crear condiciones más favorables del entorno de la política pública de reforma agraria para su desarrollo, fomentar el acceso equitativo y el control efectivo sobre recursos estratégicos como el agua, acceder a vivienda digna, educación y salud por parte del Gobierno –por medio de la Agencia Nacional de Tierras y otras instituciones afines–, y de los beneficiarios directos: campesinos, indígenas y afrodescendientes, quienes requieren fortalecerse y empoderarse.

Ver estudio completo aquí

Para saber más en voz de la autora, invitada al programa Respuestas por escrito, de UN Radio, visite este enlace.

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