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Impuestos a las bebidas endulzadas: oportunidad para la economía campesina1

Estos argumentos –carentes de rigor técnico y fácilmente desmentidos por la evidencia científica– se han sumado a las estrategias usadas por la industria para bloquear y desinformar sobre los impuestos a las bebidas endulzadas [2].
 

En esta dinámica, el debate se sigue cargando de nuevas afirmaciones sin sustento, buscando tener eco en la opinión y desplegar miedo entre diversos actores. Por estos días se habla de la supuesta afectación del impuesto a las comunidades campesinas, el cual tiene como lógica: un impuesto a las bebidas endulzadas disminuiría el consumo, y con este disminuiría la producción y por consiguiente se reduciría también la demanda de la industria por insumos producidos en economías campesinas.
 

¿Pero las economías campesinas se verían afectadas por este impuesto? Aquí mostramos cómo, por el contrario, este tipo de medida representa una oportunidad de fortalecer la producción campesina, al tiempo que se atiende a propósitos de salud pública como la disminución del sobrepeso, la obesidad, la malnutrición y la prevalencia de las enfermedades crónicas no transmisibles asociadas.
 

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1. Productos de origen campesino: sustitutos de las bebidas endulzadas

La raíz del argumento que opone el impuesto a las bebidas endulzadas con el bienestar de los productores campesinos se basa en la cadena de insumos. En particular, alude a que la industria reduciría ampliamente la demanda de productos como frutas y verduras de origen campesino como efecto de la falta de incentivos al consumo de estas bebidas que ocasionaría el impuesto, situación que llevaría a la insolvencia a los productores campesinos quienes perderían un comprador de sus productos.
 

Debido a los déficits de información es difícil conocer el detalle del contenido u origen de los insumos contenidos en bebidas endulzadas como las gaseosas, aguas carbonatadas, jugos de caja, zumos y otros productos que integrarían la base de cobro del impuesto. Así resulta inconveniente aludir a una afectación de la producción campesina, sin describir ni los insumos adquiridos por la industria ni el detalle de sus lazos productivos [3].

El estudio de Caro et al. (2017) muestra que, a diferencia de las bebidas endulzadas (y la leche), los derivados lácteos, los granos y el grupo de frutas y vegetales son inelásticos [4], es decir que su consumo no es tan sensible ante cambios en el precio. Así, pese a su encarecimiento relativo, las familias tienden igualmente a consumirlos. Esto se revela en que la elasticidad del precio de la demanda es negativa, pero en valor absoluto menor a 1. Situación contraria ocurre en bienes como las bebidas endulzadas, las cuales muestran reducciones considerables ante variaciones en los precios, por lo que la elasticidad precio de la demanda se estima en -1,616.
 

Este aspecto resulta fundamental a la hora de evaluar los impactos del impuesto a las bebidas endulzadas sobre productos que se considerarían sustitutos, y que en parte importante corresponderían a líneas de producción campesina, como derivados lácteos, frutas y verduras e incluso granos [5].
 

De esta manera, el estudio de Caro et al. (2017) evidencia que un encarecimiento de las bebidas endulzadas por medio de un tributo con fines de salud pública, puede incentivar el consumo de productos como frutas y verduras, derivados lácteos y granos, lo cual desmentiría la supuesta afectación del impuesto sobre estos grupos de productos relacionados con economías campesinas. De hecho, el resultado que se infiere a partir de este estudio es el contrario: un impuesto a las bebidas endulzadas puede ocasionar un aumento de la demanda de los bienes sustitutos, particularmente en los estratos socioeconómicos más bajos en los cuales resultaría más sensible el encarecimiento de las bebidas endulzadas (Caro et al., 2017).
 

Bajo este contexto, la creación de un impuesto a las bebidas endulzadas podría generar un nuevo mercado para los productos provenientes de las economías campesinas, lo cual tendría a priori dos efectos importantes en la garantía de los derechos humanos. Por un lado, mediante la sustitución de las bebidas endulzadas por los alimentos reales [6] producidos por el campesinado, y con lineamientos que apoyen los circuitos cortos de comercialización [7], los pequeños y medianos campesinos podrían comercializar sus productos directamente al consumidor final, ampliando su margen de ingresos, y permitiéndoles de esta manera acceder a condiciones de vida que garanticen su dignidad humana.

De igual manera, estos procesos pueden generar un reconocimiento por parte de la sociedad del papel central que tiene el campesinado en la alimentación, acercando el campo a las ciudades, reconstruyendo el tejido social y dignificando la actividad del campesinado como ejercicio y desarrollo de un proyecto de vida [8].
 

Teniendo en cuenta estos efectos positivos del impuesto a las bebidas endulzadas, es claro que la medida puede contribuir a reducir la brecha socioeconómica de que es víctima la población rural, dignificando su labor social y posibilitando mayores ingresos que les permitan acceder a mejores condiciones de vida. De esta manera, el campesinado podría gozar de una igualdad real en el acceso a sus derechos con respecto a otros grupos sociales.
 

2. Caña de azúcar: dos modelos diferenciados

El principal insumo de las bebidas endulzadas es el azúcar[9], por lo que es necesario analizar el mito de la afectación potencial a la economía campesina para este bien en particular.
 

En Colombia el cultivo y procesamiento de la caña de azúcar corresponde a dos modelos diferenciados, una caracterización que incluso es usada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR): por un lado se distingue la producción de caña de azúcar de la agroindustria panelera; y por el otro, la producción de azúcar propia de las agroindustrias del etanol, azúcar procesada y melazas. Estos dos modelos se diferencian en factores como: la extensión de las unidades productivas, el tipo de agente económico que interviene, el destino de la producción y la dinámica de los precios, entre otros.
 

Cuadro 1. Características de las formas de producción que envuelven la producción cañera en Colombia

Esto resume las diferencias entre las formas de producción, contribuye para entender las características de cada forma de producción. Varios de los factores como los usos de la producción y el destino de los mismos sirven para desmentir la supuesta afectación del impuesto a las comunidades campesinas productoras de panela.

El tributo propuesto tampoco afectaría las economías campesinas productoras de panela debido a la disminución del consumo de bebidas endulzadas por efecto del impuesto, y la razón es simple: además de constituir un sustituto en preparaciones para consumo inmediato en restaurantes y hogares, la panela no es demandada como insumo por parte de la industria de bebidas endulzadas [10]. Esto se debe a las características propias de la industria, la cual no utiliza este insumo básico en sus recetas, y en el caso de la industria nacional porque está bastante concentrada horizontalmente incluyendo a los ingenios azucareros en fase de suministro de insumos.
 

En efecto, algunos ingenios azucareros forman parte de la estructura productiva del sector de bebidas endulzadas, no solo como proveedores, sino también como parte integrante de grupos económicos que a su vez son propietarios de industrias procesadoras de alimentos y bebidas. Por ejemplo, la industria de bebidas Postobón es propiedad del grupo económico Organización Ardila Lülle, que a su vez es propietario de los ingenios Incauca SAS y Providencia S.A [11]. Sin embargo, los ingenios azucareros se caracterizan también como socios en proyectos diversos y no solo como proveedores principales de la industria de bebidas endulzadas [12].
 

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Bajo este argumento, queda totalmente descartada la consideración de la afectación al mercado campesino como consecuencia de la imposición de un impuesto a las bebidas endulzadas, esto no solamente por el hecho de que la caña de azúcar corresponda a dos modelos diferenciados, sino porque con base en las cadenas de suministro y en las lógicas empresariales, la industria tiende a reducir sus costos de producción y aumentar sus utilidades, por lo que aun en el caso de que los productos campesinos fueran usados como insumos para la producción de bebidas endulzadas, sus condiciones económicas no mejorarían y en su lugar se daría una situación de dependencia entre dos grupos con dinámicas de dominación que pueden afectar los derechos humanos del campesinado
 

Además, la particularidad del campesinado, especialmente su consideración como grupo de especial protección constitucional [13], hace necesario que se adopten medidas afirmativas que le permitan acceder a condiciones de igualdad material, lo que supone que el Estado debe evitar dinámicas de dependencia como las generadas por modelos como la agricultura por contrato, que busca que sectores industriales compren la mayoría de productos al campesinado, generando graves consecuencias como la subordinación a los compradores, la imposición de sistemas productivos que afectan sus prácticas tradicionales, la potencial corrupción por parte del actor dominante en la relación contractual y el excesivo endeudamiento del campesinado con la industria. [14]

3. Recaudo y beneficios sobre la economía campesina

Como se ha sustentado en diversas ocasiones [15], los impuestos a las bebidas endulzadas son ampliamente progresivos en materia socioeconómica por varios canales, siendo uno de estos el alcance distributivo del recaudo esperado.
 

Al respecto cabe recordar que se ha propuesto que una parte del recaudo se destine al beneficio de las economías campesinas, el fortalecimiento organizativo y comunitario, el aumento de la capacidad productiva y las posibilidades de comercialización justa de los alimentos reales producidos por estas economías.
 

Se espera que este alcance distributivo redunde en una mayor oferta de frutas, cereales, vegetales, lácteos y sus derivados, que –como se sustentó antes– representan sustitutos de las bebidas endulzadas.

Al respecto conviene mencionar que el recaudo esperado no resultaría despreciable para los fines del gasto público con fuente en el impuesto a las bebidas azucaradas. A partir del estudio de Caro et al. (2017), con un impuesto tipo ad valorem y una tasa de 20 %, se estima un recaudo de 1 % del total de ingresos tributarios. Suponiendo un aumento proporcional en el recaudo ante un aumento de la tasa a 25 % y basados en el recaudo de impuestos del año 2020 [16], el impuesto podría generar alrededor de 1,8 billones de pesos.
 

Así, si la destinación de dicho recaudo para las economías campesinas implicara, por ejemplo una cuarta parte, significaría transferir aproximadamente 456.000 millones de pesos para el fortalecimiento de estas economías que producen alrededor de cuatro quintas partes de los alimentos que se consumen en Colombia [17].
 

Estos recursos no serían nada despreciables para el impulso productivo y bienestar de estas economías y familias, pues representaría casi la mitad del presupuesto total asignado al MADR en la vigencia fiscal de 2021 [18], y más del doble de los recursos asignados por esa entidad en la línea de “Inclusión productiva de pequeños productores rurales” (271 mil millones de pesos en 2021).
 

En razón de los anteriores motivos, es imposible estar de acuerdo con la afirmación infundada de la potencial y grave afectación que podría ocasionar un impuesto a las bebidas endulzadas a sectores campesinos. Por el contrario, el impuesto se sustenta como una medida pertinente en materia de salud pública y generadora de espacio fiscal para fines loables como el fortalecimiento de la producción campesina, el mejoramiento de las condiciones de vida de las familias rurales y la mayor oferta de alimentos reales, incluyendo el agua, que contribuyan a mejoras en la salud y nutrición de los colombianos.
 

De esta manera, el impuesto pasa a tener, con base en los argumentos presentados, además de una mirada de garantía del derecho a la alimentación y nutrición adecuadas y de protección del derecho a la salud, una perspectiva de acción afirmativa con el campesinado que se fundamenta, por un lado, en la consideración de los mismos como grupo de especial protección y, por el otro, en los avances que la comunidad internacional ha hecho con respecto a los derechos humanos de los y las campesinas, como se consagra en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales.
 

Específicamente, el impuesto a las bebidas endulzadas y los efectos positivos mencionados contribuirían en la garantía de los derechos al desarrollo, el derecho a la soberanía alimentaria, el derecho al ingreso y subsistencia digna, y con base en la destinación del recaudo, en el derecho a la salud, a la alimentación y al agua potable [19].
 

Todo lo anterior permite concluir que las argumentaciones de la industria que consideran que el impuesto a las bebidas endulzadas afectaría la economía campesina, no solo son erradas, sino que la medida puede mejorar sus ingresos, su dignidad, el ejercicio de un proyecto de vida y toda una serie de derechos reconocidos en el derecho internacional de los derechos humanos.


[1] Este documento fue elaborado en el marco de una consultoría para la organización FIAN Colombia a cuyo equipo agradecemos por sus aportes al texto.

[2] World Bank. (2020). Taxes on Sugar-Sweetened Beverages: Summary of International Evidence and Experiences. World Bank, Washington DC.

[3] Estos lazos resultan ser superficiales, y en muchos casos pueden beneficiar mayoritariamente a la industria en factores tributarios y productivos. La industria de bebidas Postobón, por ejemplo, relaciona el proyecto Hit Social (vigente desde 1997) como parte de la responsabilidad social empresarial vinculando a asociaciones de productores del Valle del Cauca, Cauca, Tolima, Risaralda y Bolívar. A julio de 2021 reporta 600 agricultores beneficiarios de contratos de garantía de compra del 80 % de la producción de frutas de las asociaciones participantes. En todo caso, el aporte monetario para ese proyecto en 2021 es de apenas 162 millones de pesos. Para mayores detalles, véase: https://www.postobon.com/sala-prensa/noticias/nuestro-programa-hit-social-otorgara-mas-161-millones-agricultores-fruta (revisado: 19 de agosto de 2021).

[4] Caro, J. C., Ng, S. W., Bonilla, R., Tovar, J., & Popkin, B. M. (2017). Sugary drinks taxation, projected consumption and fiscal revenues in Colombia: Evidence from a QUAIDS model. PloS one, 12(12), e0189026.

[5] En efecto, como lo muestra el estudio de Caro et al. (2017), las elasticidades propias de los grupos de frutas y verduras, granos y derivados lácteos (los valores sobre la diagonal) son -0,961, 0,852 y -0,94, respectivamente. Estos valores inferiores en valor absoluto a la unidad, revelarían el carácter inelástico de estos grupos de bienes, esto es, son de consumo prioritario de las familias.

[6] Este concepto es utilizado por FIAN Colombia para señalar la contraposición con los productos comestibles y bebibles ultraprocesados.

[7] Definidos mediante la Ley 2046 de 2020 como “forma de comercio basada en la venta directa de productos frescos o de temporada, sin intermediario o reduciendo al mínimo la intermediación entre productores y consumidores”, véase: 

https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%202046%20DEL%206%20DE%20AGOSTO%20DE%202020.pdf

[8] La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que el derecho a la vida no se debe entender de manera restrictiva, esto es, con la consideración de que solo se vulnera mediante la privación física de esta, sino que se puede privar de la vida mediante la negación de la posibilidad de desarrollar un proyecto de vida, evidenciando de esta manera la importancia de que los Estados garanticen el ejercicio de un proyecto de vida a todos sus habitantes. Véase

www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_125_esp.pdf (revisado: 20 de agosto de 2021).

[9] A pesar de que la industria de bebidas endulzadas manifiesta un crecimiento considerable del uso de edulcorantes como sustitutos del azúcar: https://www.portafolio.co/negocios/la-industria-de-las-bebidas-disminuye-el-uso-de-azucar-528808 (revisado: 20 de agosto de 2021).

[10] Un único producto ofrecido en 2020 por industrias Postobón, denominado “Aguapanela con limón y gas”, reseña entre sus insumos la panela sin detallar la dimensión del negocio que involucraría a economías campesinas. Mayores detalles, véase: https://forbes.co/2020/11/19/actualidad/postobon-lanzo-una-nueva-gaseosa-de-aguapanela-con-limon-y-gas/ (revisado: 20 de agosto de 2021).

[11] Mayores detalles, véase: https://www.oal.com.co/empresas (revisado: 20 de agosto de 2021).

[12] En el caso de Industrias Postobón se recomienda consultar informes de sostenibilidad que refieren a estos lazos empresariales y negocios, conviene destacar el informe para el año 2015 disponible en: https://www.postobon.com/sites/default/files/informe_sostenibilidad-baja1.pdf (revisado: 20 de agosto de 2021).

[13] Los campesinos y trabajadores rurales son considerados sujetos de especial protección constitucional conforme a reiterada jurisprudencia constitucional debido a la vulnerabilidad y discriminación que históricamente han sufrido, además de los cambios en la producción alimentaria y en los usos y explotación de los recursos naturales. Véase https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-077-17.htm

[14] Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, (FAO). (2002). Ventajas y problemas de la agricultura por contrato. Consultado en

http://www.fao.org/3/y0937s/y0937s01d.htm (revisado: 6 de septiembre de 2021)

[15] Mayores detalles véase: https://educarconsumidores.org/impuestos-saludables/ (revisado: 6 de septiembre de 2021)

[16] El recaudo bruto de impuestos en Colombia durante 2020 se calculó en 146,18 billones de pesos. Este valor se toma como referencia para estimar el recaudo potencial, siguiendo lo establecido en el estudio de Caro et al. (2017) el cual toma como referencia el recaudo total (sin hacer discriminación del tipo de actividad económica). Mayores detalles sobre el recaudo tributario en 2020, véase: https://www.dian.gov.co/impuestos/InformeMensualRecaudo/04-Informe-de-Recaudo-total-2020.pdf (revisado: 21 de agosto de 2021).

[17] Mayores detalles, véase: https://www.minagricultura.gov.co/noticias/Paginas/El-83-de-los-alimentos-que-consumen-los-colombianos-son-producidos-por-nuestros-campesinos.aspx (revisado: 21 de agosto de 2021).

[18] De acuerdo con la Ley 2063 de 2020 que establece el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2021, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le fueron asignados 1,057 billones de pesos, de los cuales 727 mil millones fueron catalogados como recursos de inversión. Mayores detalles, véase: https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%202063%20DEL%2028%20DE%20NOVIEMBRE%20DE%202020.pdf (revisado: 21 de agosto de 2021).

[19] Pese a que Colombia no votó a favor de la Declaración en el momento de su aprobación, esta ya es un instrumento internacional aprobado y vigente que hace parte del querer de la comunidad internacional en cuanto a la protección de los derechos humanos del campesinado, siendo un parámetro para todos los Estados que propenden por la garantía de los derechos de sus habitantes. Véase el texto completo de la Declaración en https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGPleasants/A-HRC-WG-15-1-2_sp.pdf (revisado: 28 de agosto de 2021).

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