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El Plan Nacional de Desarrollo no tiene un “plan B”

La macroeconomía es la rama de la economía que se encarga de estudiar los grandes agregados económicos de una región o un país, como por ejemplo el empleo, los precios o el PIB, entre otras variables; a partir de sus conclusiones, se definen las políticas globales a seguir.

Teniendo en cuenta esa explicación, en el ámbito macroeconómico, el PND propuesto por el gobierno del presidente Iván Duque y cuyo debate avanza en el Congreso de la República, busca acelerar el crecimiento siguiendo una senda de expansión gradual.

Mientras que el Fondo Monetario Internacional (FMI) pronostica un crecimiento anual promedio de 3,3 %, el Plan prevé una combinación de “eventos y medidas de política pública que conllevarán a elevar el crecimiento promedio de 3,3 a 4,1 % en los próximos cuatro años”.

Llama la atención que, a diferencia de varios de sus congéneres del pasado, esta vez el PND adopta metas de nivel agregado de empleo. El Gobierno se compromete a “acatar la regla fiscal” y espera que ello contribuya a lograr las metas macroeconómicas.

Una de las principales observaciones al Plan es que está pensado especialmente para escenarios futuros predefinidos, no tanto para operar en condiciones de incertidumbre, lo cual evidencia su falta de robustez.

Bemoles de las metas

Las metas de crecimiento económico anual del PND están fijadas en términos puntuales (por ejemplo 4,2 % en 2021), en contraste con lo que ocurre con las metas de inflación del Banco de la República, establecidas en forma de metas rango, en la actualidad entre 2 y 4 %. ¿Qué sucedería si el crecimiento económico de 2021 no fuera el previsto por el Plan? ¿Se instauraría una nueva política fiscal, una nueva política macroeconómica? Se evidencia así una falencia en el aprendizaje interinstitucional: la experiencia del emisor no ha nutrido la elaboración del PND.

Un evento crítico que elevaría el crecimiento por encima del crecimiento potencial sería “un boom petrolero”, bajo el supuesto de “un precio promedio del petróleo de 75 dólares durante el periodo 2018-2022”. ¿Pero por qué edificar un PND sobre una contingencia en la cual el Gobierno no ejerce control alguno o influye apenas de manera marginal? ¿Y si el precio promedio del petróleo resulta ser sustancialmente menor o mayor?

Perspectivas de la economía mundial

El PND es optimista sobre las perspectivas de la economía mundial: “la economía mundial se encuentra en la fase expansiva del ciclo, la cual se extenderá hasta después de 2020”. ¿Pero qué pasaría si las condiciones económicas externas resultan ser desfavorables? El Plan no contempla esta eventualidad.

Las expectativas sobre el desempeño económico global parecen haberse ido deteriorando. Por eso al anunciar un reciente ajuste a la baja de sus pronósticos, el Banco Mundial dice: “Perspectivas más oscuras: la economía mundial se desacelerará a 2,9 % en 2019 a medida que el comercio y la inversión se debilitan”.

Las previsiones de crecimiento global del FMI también han sido revisadas a la baja, y después de hacer algo similar con sus previsiones de crecimiento para América Latina, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) advierte: “el mayor riesgo para el desempeño económico de la región de cara a 2019 sigue siendo un deterioro abrupto de las condiciones financieras para las economías emergentes”.

Así mismo un número creciente de analistas cree que las condiciones están dadas para la ocurrencia de una recesión global en el futuro cercano, y algunos, como el economista Nouriel Roubini, incluso se atreven a ponerle fecha: 2020.

Más allá de si esos vaticinios se cumplen o no, el punto a resaltar es que el PND no debería edificarse solo para surcar escenarios favorables. También se tendría que pensar para encarar los efectos adversos sobre la economía colombiana de una eventual recesión global o regional, ligada a factores como la guerra comercial entre EE. UU. y China, una nueva crisis económica europea o el colapso de la economía venezolana.

Políticas propulsoras

Del crecimiento económico adicional que el Gobierno aspira a alcanzar con respecto a los pronósticos del FMI, la cuarta parte es atribuible a eventos virtualmente fuera de su control; lo demás obedecería a políticas gubernamentales.

En la agroindustria, el Plan propende por aumentos de la productividad del 7,5 % anual promedio. Este “choque de productividad” sectorial contrasta con lo ocurrido con la productividad factorial del conjunto de la economía que, según el documento, habría realizado “un aporte nulo al crecimiento económico del país entre 2000 y 2016”. Así, aunque promisorios, los planes de promoción de la agroindustria pueden padecer de exitomanía.

Buena parte del impulso a la “economía naranja” parece consistir en el otorgamiento de incentivos tributarios. De hecho, la Ley de Financiamiento de 2018 declaró exentas del impuesto sobre la renta por un periodo de siete años a las empresas constituidas antes de 2022 que realicen actividades “naranja”, como la edición de programas de informática, la fabricación de joyas, las artes plásticas y visuales, los espectáculos y el turismo.

Aparte de que la determinación de los proyectos beneficiarios de la exención es discrecional y se presta para el cabildeo, la justificación de la exención es cuestionable (¿por qué esas actividades y no otras?), es difícil monitorear o verificar el cumplimiento de requisitos para ser beneficiario, y la magnitud del efecto de los incentivos sobre la inversión “naranja” es incierta o dudosa.

Luce creíble el efecto propulsor del crecimiento económico de los planes de infraestructura, en particular de las carreteras 4G, mas no así el efecto atribuido a la agilización de trámites y la facilidad para realizar negocios. Según el indicador Doing Business utilizado en el PND como medida del clima de los negocios, nuestro país figuraría entre los de mayor carga tributaria sobre las utilidades empresariales del mundo. La llamada “tasa de impuestos total” ascendería en Colombia a casi el 70 % de las utilidades empresariales. Pero esa estimación no se deriva de datos sobre el recaudo efectivo ni sobre las utilidades observadas, sino que es un ejercicio hipotético de un grupo de expertos seleccionados, suponiendo que no hay evasión ni traslación impositivas.

A pesar de que lucen conformistas, es loable que el PND propuesto por la administración actual fije en forma expresa metas de reducción de la tasa de desempleo. Se trata de un proceder inusual en nuestro medio. En el escenario base del Plan, la tasa de desempleo rondaría el 9,4 %, pero la meta es que se reduzca al 7,9 %. No obstante, cabe preguntarse si la austeridad fiscal anunciada es consistente con las metas de nivel de empleo y crecimiento económico. Por sus probables efectos adversos sobre los niveles de empleo e ingreso de los hogares, no lo parece. Para complicar las cosas, la política fiscal es contradictoria: de materializarse una caída de los recaudos tributarios a raíz de la Ley de Financiamiento de 2018, el déficit aumentaría y el cumplimiento de las metas de la regla fiscal quedaría en entredicho.

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