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Decreto 1174 de 2020: una reforma oculta de la seguridad social y del trabajo

Con la expedición de las Leyes 50 de 1990 y 100 de 1993 los cambios aperturistas de los años noventa impactaron los sistemas laborales y de seguridad social, pues estas incorporaron la flexibilidad productiva y del trabajo; múltiples responsabilidades sociales del Estado se trasladaron a los particulares; se flexibilizaron los contratos, las jornadas, la remuneración y la relativa estabilidad en el empleo.


La Ley 100 de 1993 establece el sistema pensional con dos regímenes: el de Prima Media, en cabeza del Estado y con enfoque solidario, y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, cuyos recursos –que son públicos– son administrados por los fondos privados de pensiones, orientados por las leyes de un mercado imperfecto. La Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 1 de 2005 eliminan los regímenes de transición, especiales y exceptuados, elevan el costo de las cotizaciones, extienden el tiempo de servicios, contraen las mesadas pensionales y reducen la tasa de reemplazo para liquidar las pensiones.
 

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En concepto de expertos, políticos, organizaciones sindicales y académicos, el sistema pensional dual ha agudizado la desigualdad de beneficios. Los afiliados han aumentado, al pasar de 13 millones en 2006 a 22,7 millones en 2020, pero de una población económicamente activa de 24 millones solo aportan 8,5 millones de personas, según el último censo de población realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).


El total de pensionados, uniendo todos los regímenes, solo alcanza los 2,4 millones de personas, lo que evidencia la baja cobertura. Según los datos del último censo, quedarían excluidas más de 4 millones de personas mayores, con ingresos muy bajos, quienes deberían tener una protección de la seguridad social. Para esta población se diseñaron programas asistenciales como Colombia Mayor y los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).
 

Piso de protección social


Colombia tiene el reto de generar empleo digno, superar el trabajo informal y frenar la precariedad. En la Recomendación 202 de 2012, la cual aborda los pisos de protección social, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reitera el carácter de derecho fundamental de la seguridad social y promueve acciones para que los Estados lo garanticen. Dicha organización reconoce además la necesidad de fortalecer las prestaciones no contributivas,pues un sistema cuyo fundamento sea la contribución no deja de ser excluyente, y adopta dos vías principales: garantizar el ingreso en todas las etapas de la vida, y la atención esencial en salud.


La OIT indica que reemplazar la seguridad social por mecanismos individuales de ahorro no conduce a la ampliación de la protección social, por lo cual se deben buscar sistemas solidarios más amplios, con financiación colectiva, mancomunación de riesgos y participación ciudadana.


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Por ejemplo, los trabajadores dependientes, así trabajen una jornada menor a la máxima y devenguen una suma inferior al salario mínimo, no pueden ser excluidos de la seguridad social; la OIT propende por fortalecer las prestaciones no contributivas, pero en ningún caso por menoscabar la cobertura de la seguridad social financiada con rentas de trabajo.
 

La declaración tripartita subraya:

[…] los Gobiernos deberían mantener y establecer pisos de protección social […] en el marco de estrategias de extensión de la seguridad social que garanticen progresivamente niveles más elevados de seguridad social para el mayor número posible de personas […].


Esta advertencia está respaldada por los artículos 4, 48, 53, 93 y 94 de la Constitución Política de Colombia; 147 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 26 de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre; 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), y el Convenio OIT 102 de 1952.
 

La propuesta estatal y sus efectos


La Ley 1955 de 2019 (Plan de Desarrollo), en su artículo 193 prescribe que las personas con ingresos inferiores a un salario mínimo “deberán vincularse” a ese piso, cuyos componentes son: régimen subsidiado en salud, servicio social complementario de BEPS –como mecanismo de protección a la vejez– y seguro inclusivo para riesgos de su actividad; además, que la financiación estará a cargo del empleador o contratante, y equivale al 15 % del ingreso mensual del trabajador. El Decreto 1174 de 2020 reglamenta dicho artículo.

El decreto ordena que a partir del primero de febrero de 2021 los trabajadores independientes o dependientes que reciban menos de un salario mínimo mensual se deben afiliar de manera obligatoria al piso de protección social, reformando, fuera del cauce democrático, los componentes constitucionales y legales de la seguridad social: en salud, se reemplaza el régimen contributivo; los BEPS reemplazan los regímenes pensionales, y el seguro inclusivo sustituye la afiliación al Sistema de Riesgos Laborales.
 

El artículo 193 de la Ley 1955/19 conduce, aún más, al deterioro de las condiciones laborales y establece un nuevo esquema de “seguridad social” flexible, que socava la responsabilidad del Estado como garante de la protección social, genera más desigualdades y menos participación del trabajo en el PIB (reducción en un 7 %). La mayor flexibilización de las relaciones laborales, el debilitamiento de la protección al trabajo al disponer contratos por horas con ingresos inferiores al salario mínimo, modifican el CST, pues eliminan, de hecho, la indemnización por terminación unilateral del contrato y las condiciones de ejercicio de la asociación sindical.
 

Al obligar la vinculación a los BEPS se contrarían las disposiciones de la OIT, las cuales señalan que el ahorro individual no es la forma para proteger la vejez, pues los BEPS constituyen un retiro programado, no heredable, cuyos montos de asignación variarían entre 40.000 y 100.000 pesos colombianos mensuales. Además el trabajador quedaría desvinculado de las cajas de compensación familiar, al quitarle al empleador la responsabilidad de aportar el 4 % sobre la nómina.
 

Estas normas incentivan a los empleadores a abandonar la aplicación del CST y optar por el supuesto piso de protección, a todas luces más económico. El Estado desconocería el derecho a la seguridad social y sus obligaciones ante la comunidad internacional, las cuales exigen construir un sistema de seguridad social, inclusivo, que dignifique el trabajo.

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