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Informe de la Comisión del Gasto, clave para la discusión fiscal

El resumen del informe final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública pre-sentado el pasado 22 de diciembre, al cabo de 10 meses de trabajo, concluyó que los subsidios deben ser mejor focalizados y más eficientes; la inversión mejor evaluada técnicamente; la programación presupuestal debe unificar la inversión con el funcionamiento, y se deben reducir y flexibilizar las rentas de destinación específica.

Sus conclusiones reflejan los términos en que fue convocada la Comisión: “revisar los programas de subsidios y de asistencia pública, los criterios de priorización de la inversión, las inflexibilidades presupuestales y las rentas de destinación específica”. Este artículo se enfocará en los subsidios sociales y las rentas de destinación específica.

El Informe hace referencia al proyecto de ley 186 de 2016 del Senado[1], que cursa en el Congreso, en el que el subsidio se define como “una transferencia de recursos públicos que le otorga un beneficio económico a un individuo o a una empresa, persona natural o jurídica”. Y agrega que los subsidios sociales aparecen como donativos que se les hacen a las personas y que se “busca garantizar que los recursos públicos destinados a subsidios sociales lleguen a personas naturales con menor capacidad económica”, en este caso a los pobres.

Pero no se trata de donativos: los subsidios sociales que se le transfieren a la sociedad vienen de los pagos que esa misma sociedad le hace al Estado por medio de los impuestos. Por ejemplo, ¿es un donativo lo que se les da a los adultos mayores mediante el programa “Colombia Mayor”, que en promedio son 65 mil pesos mensuales?, ¿eso se puede llamar una pensión no contributiva como se señala en la página 22 del Informe, cuando lo que reciben es poco menos de lo que vale una bolsa de leche diaria? Ellos son personas que se envejecieron entregando la vida a la sociedad para que pudiéramos disponer de alimentos, en el caso de los campesinos, o de servicios esenciales sin los que no podríamos vivir, en el caso de los trabajadores urbanos informales.

Eso no es un subsidio: es una migaja que se les da a personas que entregaron toda su vida a la sociedad proveyéndola de bienes y servicios y que actualmente viven una vejez carente de derechos sociales. Mucho menos es un donativo el gasto en educación y salud. Se trata de derechos sociales, obligaciones del Estado con los ciudadanos, las cuales, a su vez, generan el deber de los ciudadanos de pagarle los impuestos al Estado. Se trata de un contrato social.

El programa “Colombia Mayor” pretende compensar la ausencia de la cobertura en pensiones. El Informe señala que solo el 24 % de los mayores de 65 años tiene pensión, y que para 2050 ese porcentaje se reducirá al 17 % si se mantienen las tendencias actuales. Ese es el problema más importante del sistema de pensiones, como lo reconoce la Comisión, la cual, paradójicamente, no lo debate en el Informe, sino que aborda la discusión de las pensiones solo a partir del concepto de los subsidios.

Pero no se trata de donativos: los subsidios sociales que se le transfieren a la sociedad vienen de los pagos que esa misma sociedad le hace al Estado por medio de los impuestos.

En concreto afirma que “en el Régimen de Prima Media (RPM), que es de Colpensiones, el Estado otorga un subsidio incluso para los ingresos de un salario mínimo, pero este subsidio va creciendo a medida que el ingreso aumenta”. ¿En qué consistiría dicho subsidio? Aunque el Informe no lo dice, corresponde al valor que se debería ahorrar para que, según el cálculo actuarial apropiado –que no se conoce, ¿o acaso existe?– se pueda financiar la pensión correspondiente.

El problema es que precisamente en el RPM la pensión no se fondea ni se determina de esa forma. Se está aplicando al sistema de reparto simple (que es el Colpensiones) una metodología propia para el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). En el reparto simple las contribuciones de los afiliados van a un fondo común en el que todos ponen y del cual todos toman, mientras que en el RAIS las contribuciones van a una cuenta individual de cada afiliado.

Aparte de esta discusión, que es de carácter técnico y de la cual no se sabe si fue la abordada por la Comisión, la pregunta es: ¿cómo se reparten los subsidios? Según el Informe “hay una alta concentración de los subsidios en los niveles de ingreso elevado que solo representan el 3 % de la población: 86 % de los subsidios pensionales se dirigen al 20 % más rico de la población, mientras el quintil de más bajos ingresos solo recibe el 0,1 % de los subsidios”.

Sin desconocer que existen megapensiones, hay que relativizar estas cifras: en el RPM el 75 % de los afiliados está por debajo de dos salarios mínimos y el 91 % por debajo de cuatro. Por otra parte, solo el 0,3 % (tres milésimas) está por encima de 16 salarios mínimos. Estas cifras muestran que aunque las megapensiones son un asunto inaceptable, que se debe condenar, no es el problema estructural porque corresponde solo a tres milésimas. El grueso del problema está en la población que tiene pensiones por debajo de cuatro salarios mínimos.

El Informe de la Comisión es una buena oportunidad para comenzar a discutir la distribución del gasto público, tema que estará vigente en el actual debate electoral y en la construcción del Plan de Desarrollo del próximo gobierno.

Por eso no es tan sencillo calificar de regresivo el sistema sin un análisis integral. Existen elementos tanto de regresividad como de equidad: el hecho de que una cuarta parte de la población mayor haya logrado una pensión es un principio de equidad; la regresividad está en la ausencia de ese derecho social para las tres cuartas partes restantes. Pero la forma como la Comisión presenta el tema de las pensiones es igual al dicho “en el reino de los ciegos el tuerto es rey”.

Es verdad que el presupuesto público debe asumir una carga considerable financiando el pasivo pensional y que, como lo dice la Comisión, dos terceras partes son resultado de los regímenes especiales en los que las fuerzas armadas y la Policía son los que más pesan. Pero no es cierto que, en el caso de Colpensiones, el déficit sea por la existencia del sistema de prima media, como insistentemente pregonan la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) y la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones (Asofondos). Es al contrario: la creación del régimen de ahorro individual establecido en la ley 100 absorbió a los cotizantes nuevos, desfinanciando al antiguo Instituto de Seguros Sociales (ISS), hoy Colpensiones, y dejándolo con la carga de los pensionados.

Rentas de destinación específica

En palabras de la Comisión, se trata de “la elevada e intrincada inflexibilidad derivada de la proliferación de rentas de destinación específica”. ¿Qué son tales rentas?, la mayoría son recursos destinados a financiar el gasto social, como:

  • El llamado Sistema General de Participaciones, que son los recursos dirigidos a educación, salud y agua potable.
  • Los recursos para la primera infancia, la formación laboral y la salud contributiva, que se obtienen de una parte del impuesto a la renta (artículo 243 del Estatuto Tributario).
  • Los aportes a la seguridad social, incluidos los dirigidos a los fondos privados de pensiones.

Estas rentas existen porque son la forma de proteger el gasto social del ciclo económico y político y se dan en todos los países del mundo según diferentes dispositivos institucionales, de manera que no se puede afirmar de forma simplista que se trata de “inflexibilidades”. Las “inflexibilidades” más importantes son producto de consensos políticos construidos históricamente y no es tan sencilla la propuesta que se hace en el Informe de “facultar al Gobierno en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para que pueda actuar sobre las rentas de destinación específica y los gastos determinados por leyes”.

"86 % de los subsidios pensionales se dirigen al 20 % más rico de la población, mientras el quintil de más bajos ingresos solo recibe el 0,1 % de los subsidios”.

Entonces, ¿podría el poder ejecutivo, de forma unilateral, modificar las transferencias a los gobiernos locales, si su definición ha sido producto de una negociación política compleja y con una larga historia? Más bien habría que abordar el tema desde una perspectiva política, con todas las complejidades que ello implica.

De todas formas, el Informe de la Comisión es una buena oportunidad para comenzar a discutir la distribución del gasto público, tema que estará vigente en el actual debate electoral y en la construcción del Plan de Desarrollo del próximo gobierno. En este sentido existen cuatro temas centrales:

  • El primero son las pensiones, porque para los voceros de los mercados de capitales fue la reforma estructural que quedó debiendo el presidente Juan Manuel Santos.
  • El segundo es una reforma tributaria estructural, porque –según los organismos financieros multilaterales– la pasada reforma fue insuficiente y se insiste en que es necesario aumentar los gravámenes para las personas naturales, léase los asalariados.
  • El tercero es el Sistema General de Participaciones (SGP), que son las transferencias para salud y educación, porque en 2016 terminó la vigencia de la reforma constitucional de 2007 y el tema quedó en el limbo. Sobre este punto están muy atentos tanto los gobernadores y alcaldes del país como los sectores vinculados a la salud y la educación.
  • Y el cuarto tema central es el cumplimiento de los acuerdos de paz.

Todo esto bajo la amenaza de las firmas calificadoras de riesgo, de las cuales Standard and Poors nos colocó en la puerta del infierno: o hacemos el ajuste fiscal o nos degrada al grado de especulación, con lo cual el acceso a los recursos externos se haría muy difícil. Se trata de una discusión compleja, pero es mejor abordarla desde ya antes de que nos agarren las angustias fiscales.

 


[1]http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/proyectos%20de%20ley/2016%20-%202017/PL%20186-16%20Exposicion%20de%20motivos%20OL%20Subsidios.pdf

Perfil

César Giraldo

Profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia (UN) y doctor en Economía de la Universidad París 13. Director del Grupo de Socioeconomía de la UN. Ha sido director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, del programa de Finanzas Públicas de la Esap; funcionario del Departamento Nacional de Planeación y de la Contraloría General de la República, y vicepresidente técnico de Asobancaria. Se ha desempeñado como asesor e investigador de organizaciones sindicales como la CUT, Uneb, Anebre y Sindesena. Investigador en temas económicos y sociales y autor de varios libros y artículos sobre economía, finanzas públicas y política social.

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cesargiraldogiraldo@gmail.com