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Un estudio realizado como parte del Proyecto "Impacto de la Reforma Política", auspiciado por Fescol, advierte que las nuevas reglas de juego electoral en el país favorecen el control político del Congreso sobre el Gobierno.

Pedro Medellín Torres*

Qué paradoja. Una reforma constitucional surgida en el momento de mayor exhortación a la democracia participativa, terminó por restablecer las bases para el ejercicio de la democracia representativa en Colombia.

El convencimiento de algunos parlamentarios en torno a que el proyecto de referendo no era más que un desproporcionado proyecto de reforma al Congreso, llevó a que el mismo día en que el Presidente Uribe radicaba su proyecto, los congresistas radicaran una reforma política que meses después fue aprobada como el Acto Legislativo No. 1 de 2003. Se trataba de una reforma que modificaba las reglas del juego político y electoral requerido para acceder a los cargos de elección popular en el país.

Primero, impuso la agrupación de los pequeños partidos y movimientos como principio de supervivencia en la política, al establecer que éstos solo podían presentar una única lista de candidatos a las corporaciones públicas, y al fijar un umbral por debajo del cual los movimientos perdían sus personerías jurídicas. Se buscaba asegurar una representatividad mínima a los partidos y movimientos que se presentaban a elecciones.

Y segundo, buscó que esa agrupación no solo se expresara en la representación política que los partidos lograran en las corporaciones públicas (al establecer la cifra repartidora como mecanismo de distribución de las curules), sino como fuerza parlamentaria, al obligar la actuación en bancadas.

La evidente amenaza de extinción que, para las microempresas electorales y los movimientos unipersonales con curul en el Congreso, representaba un umbral de 5% del total de votación y una lista cerrada, forzó una negociación que se saldó con dos acuerdos: fijar el umbral de 2% del total de votación para Senado (y el 50% del cuociente para la Cámara) y aprobar el voto preferente.

Sin duda, la negociación tranquilizó a Gobierno y microempresarios electorales. La competencia individual, inducida por el bajo umbral y la aprobación del voto preferente, mantenía los márgenes de maniobra del Gobierno para asegurar el "apoyo" de los legisladores. Con voto preferente, si un político quiere hacerse elegir, necesita de los aportes que en obras o contratos le pueda hacer el gobierno, para satisfacer a sus electores. Lo demás (sistema de financiación, controles electrónicos, etc.), es lo de menos.

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¿Quién gana y quién pierde?

Para tener una idea clara acerca de los ganadores y perdedores del Acto Legislativo, se optó por aplicar lo establecido en la reforma, tomando como referente la última votación a Senado. Del ejercicio se identificaron cuatro escenarios posibles.

Escenario 1: se aplica el umbral de manera individual, bajo el supuesto de que cada uno de los actuales congresistas llegó como cabeza de su propia lista (no se consideran los que entraron como segundo y tercer renglón de la lista por cuociente). En este caso, el umbral de 2% de los votos válidos (que para nuestra hipótesis aplicada a las últimas elecciones de congresistas es de 182.872 votos), solo tres listas cruzarían el umbral: Luis Alfredo Ramos, con 228.499 votos, Antonio Navarro con 212.507 y Germán Vargas con 210.499. Al aplicar la cifra repartidora (que resulta de aplicar divisiones sucesivas por el número de curules a repartir hasta la última curul) se tienen 41.797 votos, y al aplicarla, a la lista de Ramos le corresponderían 35 curules, a la de Navarro 33 y a la de Vargas Lleras 32.

Escenario 2: se agrupan las listas de acuerdo con el partido o movimiento que les otorgó el aval. Al aplicar el umbral de 2% de los votos válidos (los mismos 182.872), se tiene que de los 63 partidos y movimientos con representación en el Congreso, solo nueve cruzarían el umbral. El Partido Liberal, obtendría 48 curules; el Partido Conservador, 15; la coalición uribista, 10; el Movimiento Nacional, 7; el Movimiento Equipo Colombia, 5; Colombia Siempre, 4; Movimiento Integración Popular, 4; Cambio Radical, 4; y otros partidos y movimientos, 3.

Escenario 3: se agrupan los candidatos de acuerdo a las coaliciones, deslizamientos y retornos que hasta ahora se han anunciado. En este caso se tiene que el Partido Liberal obtendría 34 curules, el Partido Conservador, 21; Polo Democrático, 18; uribistas, 11; Cambio Radical, 10; otros conservadores, 6.

Escenario 4: si se consideran quienes le han dicho al Gobierno que integran la causa uribista, al aplicar el umbral y la cifra repartidora se tiene que los uribistas tendrían 33 curules; el Partido Conservador, 24; el Partido Liberal, 17; el Polo Democrático, 17; Cambio Radical, 9; y Equipo Colombia, 4.

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Otro gol a Uribe

No hay duda de que la reforma política cambia las reglas de juego político y electoral. Los escenarios 2 y 3 (los más probables) muestran cómo se favorece la organización partidista y el control político del Congreso sobre el Gobierno: a) restablece el control de las dirigencias de los partidos en la confección de las listas a corporaciones públicas, y rescata el principio de responsabilidad política en las votaciones; b) modifica los patrones de configuración de las alianzas. Los acuerdos políticos que antes eran unipersonales, ahora estarán sometidos a la aprobación de las dirigencias políticas. Y cambiarlo va a ser cada vez más difícil; c) asegura un cambio cualitativo en el debate parlamentario de los problemas y las decisiones nacionales y regionales. Obliga a los parlamentarios a votar en unidad y, salvo objeción de conciencia, la votación cuenta como una fuerza política, mayoritaria o minoritaria, pero fuerza política al fin y al cabo; y, d) pese al voto preferente, la obligatoriedad de actuar en bancada implica que, si quiere comprar votos, el Gobierno tendrá que "tranzar" a todos los miembros de la bancada. Y, salvo que primen éticas colectivas degradadas, la actuación en bancada implica sistemas de control cruzado entre los congresistas, de manera que la negociación será cada vez más difícil. Quién lo creyera. En el pulso de las reformas, los políticos otra vez derrotaron a Uribe.

1 Esta investigación contó con la colaboración de Ana María Palau y Juan Carlos Tarquino por la sistematización de la información.

*Profesor del Doctorado en Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset de Madrid.