El sector exportador colombiano de bienes primarios es uno de los que más se ha resentido ante las impredecibles fluctuaciones del mercado cambiario.

Ralf J. Leiteritz*

Colombia se encuentra en medio de un acalorado debate acerca de qué hacer al respecto de la dramática apreciación del peso ante el dólar. Durante los últimos 12 meses, el dólar ha perdido más del 11% de su valor ante la moneda colombiana. Re-presentantes de los gremios, particular-mente del sector exportador, continúan pidiéndole al gobierno que ponga en mar-cha medidas rápidas para frenar la pérdida de competitividad de sus productos en los mercados internacionales. Sin embargo, la entidad gubernamental a cargo del manejo del régimen de tasa de cambio -el Banco de la República- ha sido renuente a salirse de sus canales regulares de operación para interceder frente a las preocupaciones de estos grupos.

Aparte de incrementar sus reservas de moneda extranjera a través de la compra de dólares en el mercado, la junta directiva del Banco de la República ha argumentado que su misión principal es la de mantener el control sobre el nivel de precios y que cualquier intervención adicional en el mercado cambiario tendría efectos negativos para alcanzar la meta de inflación baja. Pero a la luz de la continuada depreciación del dólar, la presión sobre la Junta Directiva del Emisor para tomar "medidas adicio-nales" no cede.

Entre las posibles disposiciones que han recibido atención reciente está la de imponer restricciones al movimiento de los flujos de capital "golondrina". El razonamiento de quienes apoyan esta medida es que los controles de capitales constituyen un freno efectivo al influjo de grandes cantidades de dólares al mercado doméstico, haciendo al dólar un recurso más escaso en el mercado y presionando su valor al alza ante el peso colombiano. La presión sobre el Banco para que adopte medidas en este sentido ha ganado terreno al hacerse claro que la masiva entrada de capitales "golondrina" -unos 850 millones de dólares desde enero de 2003- ha contribuido a la pérdida de valor del dólar en el mercado colombiano (Portafolio, 18 de noviembre de 2004, p. 12).

Más que analizar la validez técnica o la conveniencia como instrumento de la implementación de controles de capitales para la actual situación económica de Colombia, el interés se dirige hacia los fundamentos intelectuales que dan forma a la política de cuenta de capitales en Colombia. En particular, ¿cuáles son las normas y las creencias económicas que fundamentan a quienes diseñan la política cambiaria y de capitales en el país? ¿Se ha traducido la aceptación generalizada del neoliberal Consenso de Washington entre las élites políticas y económicas latinoamericanas en una correspondiente perspectiva de la (in)utilidad y/o (i)legitimidad práctica de los controles de capitales? En resumidas cuentas, ¿son los controles de capitales "una idea cuyo tiempo pasó" -para citar a Ruediger Dornbusch, q.e.p.d.- en Colombia.

Una perspectiva histórica

Durante la mayor parte del siglo XX, los flujos internacionales de capital estuvieron severamente restringidos. Tras la experiencia de la Gran Depresión, los gobiernos de países tanto desarrollados como en desarrollo culparon parcialmente a los volátiles flujos de capital de corto plazo por la crisis de los años treinta. Su respuesta frente a este choque fue la de convertir los controles de capitales en una parte esencial del sistema monetario internacional luego de la Segunda Guerra Mundial, consagrándolos, por ejemplo, en la carta constitutiva del Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, tras el desmonte paulatino de los controles de capitales en el mundo industrializado a partir de los años sesenta, la liberalización de la "cuenta de capitales" tomó fuerza en los países en desarrollo a partir de los noventa. Colombia no fue ex-cepción a la regla.

Tras un largo -y en su mayor parte, exitoso- periodo de restricciones estrictas a la entrada y salida de capitales, Colombia se embarcó en el emergente consenso del libre mercado bajo la administración del presidente César Gaviria Trujillo. El complicado sistema cambiario estipulado en la Ley 444 de 1967 fue reemplazado por la Ley 9 de 1991, que derogó la mayoría de res-tricciones a la inversión extranjera de largo plazo e incluyó una amnistía general que permitió la repatriación de las divisas que tenían los colombianos en el exterior. Durante los siguientes dos años el ahora independiente Banco de la República adoptó una serie de regulaciones que, entre otras cosas, eliminaron su monopolio sobre las transacciones en moneda extranjera, redujeron los controles de capitales, permitieron a la ciudadanía la libre posesión de moneda extranjera y establecieron los fundamentos para la introducción de un régimen de tasa de cambio flotante.

Sin embargo, en vez de continuar su marcha progresiva hacia la liberalización completa de todas las restricciones a los movimientos transnacionales de capital, la Junta del Banco de la República -con total apoyo del entonces ministro de Hacienda Rudolf Hommes e inspirada por la experiencia chilena desde 1991- cambió ligeramente de rumbo e introdujo, en septiembre de 1993, el llamado encaje, un impuesto implícito a los capitales de corto plazo ante la dramática apreciación de la tasa de cambio real. Inicialmente, el requisito del encaje era el de un depósito de re-servas (sin interés) del 47 % a un año contra préstamos en moneda extranjera con madurez de 18 meses o menos. Este sistema se modificó frecuentemente (con respecto a la tasa del impuesto, la madurez de los préstamos extranjeros y el término de los depósitos) en el curso de los años siguientes, con requisitos cada vez más estrictos para enfrentar la presión continua de los capitales de corto plazo que seguían entrando al país.

En su mayor parte, los resultados han vindicado a los protagonistas del encaje. A pesar de que no hubo una disminución en el monto absoluto de los flujos de capital privados al país, el cambio en su composición puede, de todas maneras, atribuírsele a los controles de capitales estableci-dos. La importancia relativa de la deuda y la inversión privada altamente líquida y de corto plazo disminuyeron a favor de la in-versión extranjera directa, excluida del sistema de encaje. El advenimiento de la crisis financiera internacional de 1997, sin embargo, cambió dramáticamente el contexto para los flujos globales de capital y, junto a la mayoría de mercados emergentes, Colombia perdió su atractivo como destino para los capitales internacionales. Como respuesta a este cambio de contexto, y con el propósito de contener la presión a la baja de la tasa de cambio real generada por la serie de crisis financieras en los países en desarrollo a finales de los noventa, a mayo de 2000 el sistema de encaje se vio reducido a 0% y fue completamente desmontado el requisito de depósito temporal.

Mercado sí, intervención no

Este parecería ser el fin de la historia de los controles de capital en Colombia. Tras la adopción de un régimen de tasa de cambio flotante en octubre de 1999 por parte del Emisor, se supone que son los procesos de mercado -y no las regulaciones gubernamentales- los que dictan el movimiento del capital hacia y desde el mercado colombiano. Sin embargo, algunas viejas ideas no desaparecen tan rápido. Casi 15 años tras la promulgación del Consenso de Washington vemos que algunas ideas heterodoxas de política económica siguen vigentes. Un amplio segmento de la opinión pública colombiana, incluido el presidente Álvaro Uribe, no han descartado que imponer restricciones a los flujos de capital sea un instrumento útil y legítimo a la disposición de los policymakers colombianos. Se vislumbran encontrones entre estos grupos e individuos del gobierno y los policymakers e instituciones comprometidas con los principios del consenso neoliberal.

Con el propósito de medir la "temperatura de libre mercado" entre los economistas colombianos, este mes conduje una encuesta para establecer sus actitudes hacia los controles de capital. La muestra se tomó de entre los recipientes de la beca del Banco de la República para estudios de maestría o doctorado en economía en el exterior en los últimos 20 años. La gran mayoría de quienes respondieron a la encuesta (véase gráfica 1) ejercen o han ejercido posiciones de influencia sobre la política de capitales en el país: 73% en el gobierno o el Banco de la República, 39% en la academia y 9% como asesores de los gremios e instituciones de investigación económica, entre otros. Ya que más de la mitad de los 50 economistas que respondieron a la encuesta están empleados hoy en posiciones técnicas o gerenciales en el Emisor, los resultados de este estudio proveen una interesante perspectiva de las opiniones de quienes diseñan y dirigen la política monetaria y cambiaria del país. A los encuestados se les pidió que expresaran su nivel de acuerdo o desacuerdo (véase gráfica 2) con una serie de proposiciones sobre la política de capitales. La imagen general que nos revelan los resultados de este estudio es la de un grupo de economistas con una clara convicción de que los controles de capitales tienen lugar solo en los libros de historia.

Cerca del 90% de los encuestados rechaza la noción de que los controles de capitales sean un instrumento esencial para mantener la autonomía económica del país. El mismo porcentaje está de acuerdo con que los flujos de capital deben determinarse a través de los mecanismos de mercado y no por la intervención gubernamental. Tres cuartas partes de los participantes concuerdan en que las restricciones a los movimientos transnacionales de capital deben eliminarse por completo (véase gráfica 3). El 70% de los participantes cree que las restricciones al capital son, de todas formas, redundantes dentro de un régimen de tasa de cambio flotante y que estos controles pueden ser fácilmente evadidos. Más de la mitad opina que las restricciones al capital no tienen sentido, pues existen instrumentos más efectivos para lograr el mismo propósito.

La distribución de opiniones varía al considerar los detalles de la política de capitales. Primero, una clara mayoría (ca-si el 90%) rechaza la intervención a los flujos de capital de largo plazo, incluyendo la imposición de restricciones cuantitativas -por ejemplo, el establecimiento de topes a la inversión extranjera directa-. Sin embargo, mientras el 60% de los participantes concuerdan con que las restricciones a los flujos de portafolio son esenciales para enfrentar la volatilidad en los mer-cados internacionales de capital, prácticamente el mismo porcentaje de quienes respondieron están en desacuerdo con las restricciones al capital basadas en precios -del tipo que impuso Colombia durante el sistema del encaje en los años noventa-.

Estos resultados son interesantes a la luz del debate sobre la posibilidad de imponer restricciones a la entrada al país de capitales "golondrina" como medida para frenar la apreciación del peso. A grandes rasgos, la gran mayoría de los economistas a cargo de diseñar y liderar la política cambiaria de Colombia se oponen a los controles de capitales como instrumento de política de largo plazo, pero casi dos terceras partes no se oponen a las restricciones a los capitales especulativos, siempre y cuando éstas se den en un ambiente de volatilidad en el mercado internacional de capitales.

Finalmente, es claro que las restricciones de tipo encaje son, para la mayoría de los economistas encuestados, una idea cuyo tiempo ya pasó. Así, quienes estén a favor de restringir la entrada al país de capitales "golondrina" tendrán que concentrar su discurso en la inevitable volatilidad de estos flujos de capital y en el tipo de restricción a imponer para poder convencer a quienes, en últimas, tienen el manejo de la política de capitales en el país.

* Investigador visitante, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.