La U le toma el pulso a la economía.

El Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), adscrito a la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, está realizando para la Contraloría General de la República un análisis de la política económica y su incidencia en el bienestar de la población. Los errores de la política macroeconómica afectan negativamente la calidad de vida de los colombianos. A continuación, algunas de las ideas que se desarrollan en el informe final, las mismas que serán expuestas durante el foro Bien-estar y macroeconomía II", el próximo 10 de agosto en la Biblioteca Luis Ángel Arango.

Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID)

La reflexión inicial es sobre la relación entre pobreza y crecimiento . Entre 1997 y el 2003 la pobreza ha tenido un notable aumento. La proporción de pobres subió de 55% a 66%. Para luchar contra la pobreza no basta con crecer. Es necesario, además, que el crecimiento sea sostenible y, sobre todo, incluyente.

El segundo artículo examina la relación entre el crecimiento y el empleo. El Gobierno insiste en una lógica equivocada que predominó en la política económica de los años noventa. Se afirma que la reducción de los costos laborales favorece el empleo. No ha sucedido así. Los costos han bajado, el ingreso de los trabajadores ha disminuido y, sin embargo, el desempleo no baja. Las ocupaciones que se han creado son, principalmente, de carácter temporal y de mala calidad.

El tercer artículo comienza recordando que la integración económica apenas apareció recientemente en la agenda del Gobierno como un asunto prioritario. No era un tema sustancial en el plan de desarrollo, ni este se estructuró alrededor de las exigencias del Tratado de Libre Comercio (TLC). La improvisación está llevando a desconocer las estrechas relaciones que existen entre la consolidación del mercado interior y la competitividad de la industria nacional. La inversión en infraestructura se ha dejado de lado y de manera errada se piensa que el TLC es la solución a todos los problemas.

El cuarto artículo presenta algunas de las tendencias del déficit fiscal. Es una fortuna que el ajuste no se haya realizado muy rápidamente, porque el aumento del gasto público ha sido un factor clave de la leve recuperación que ha experimentado la economía en los últimos meses. La principal causa del déficit no es el gasto, sino el enorme crecimiento de la deuda pública. El balance de las finanzas gubernamentales únicamente se alcanzará si se reduce la deuda interna y externa. Y para ello se requiere una gestión "heterodoxa". La deuda externa puede disminuirse si una parte importante de las reservas se utiliza para prepagar deuda. Y la interna exige una recomposición de los créditos, especialmente de los convenidos y forzosos.

Por último, el quinto artículo muestra que la política monetaria ha sido expansionista. La cantidad de dinero ha aumentado, la tasa de interés ha disminuido. Estas medidas deben mantenerse. Está bien que la política monetaria tenga como objetivo final, además de la regulación de los precios, la producción y el empleo. Preocupa que las autoridades monetarias estén dudando de las bondades de las medidas expansivas y permitan que primen los criterios restrictivos que causaron tanto daño en los años noventa.

¿Crecimiento igual riqueza?

Entre 1997 y 2003 se presentó un notable aumento de la pobreza. El porcentaje de personas que están por debajo de la línea de pobreza (LP) pasó de 55% a 66%. Ambas cifras son preocupantes. La primera (55%), porque tuvo lugar en un momento en el que la economía estaba en pleno auge. Y la segunda (66%), porque muestra que la caída del Producto Interno Bruto se manifiesta inmediatamente en una pérdida del empleo, del ingreso y, por ende, en una mayor pobreza.

La figura presenta la dinámica que ha tenido el PIB per cápita desde 1980. La línea vertical corresponde a 1997, que fue el año en el que llegó a su nivel más alto. Las Encuestas de Calidad de Vida (ECV) de 1997 y 2003 proporcionan información muy interesante sobre las condiciones de bien-estar de la población. Entre ambos años, la pobreza medida por línea de pobreza (LP) aumentó 11 puntos. Este resultado da pie para hacer dos reflexiones. La primera es que la pobreza no cede ni siquiera cuando el PIB per cápita llega a su punto máximo. En 1997 más de la mitad de la población era pobre. El modelo de crecimiento que ha seguido el país es claramente excluyente. La segunda consideración tiene que ver con el comportamiento asimétrico de la relación entre la pobreza y el PIB per cápita. La pobreza, que es muy sensible a la caída del producto, no reacciona con la misma celeridad cuando el producto aumenta.

Lo sucedido en 1997 muestra que el crecimiento es una condición necesaria pero no suficiente para disminuir la pobreza. El crecimiento no ha alcanzado a romper la trampa de la pobreza porque no ha generado empleo y, sobre todo, porque ha sido excluyente. En los últimos diez años la concentración de la riqueza se ha intensificado, especialmente en el campo. Aunque en Colombia no se cuenta con información regular que permita conocer lo que ha pasado con la desigualdad de la riqueza (ingreso, activos, tierras, acciones, etc.), hay claros indicios de que la distribución de la riqueza ha empeorado. Y en el caso de la tierra, el diagnóstico del Informe sobre Desarrollo Humano de Naciones Unidas es preocupante. La acumulación de la tierra como fuente de poder es una de las motivaciones de los conflictos regionales. En 1996 había 11.570 propietarios (0,4% del total) con fincas mayores de 500 hectáreas. Poseían 22,6 millones de hectáreas (45% del total bajo explotación). El promedio resultante es unas 2.000 hectáreas por persona. Y por el otro lado, había 2,2 millones de pequeños propietarios (69%), con fincas menores de cinco hectáreas. En conjunto poseían 2,2 millones de hectáreas (4,3%). Ello significa que, en promedio, cada familia disponía de una hectárea. Esta mala distribución de la tierra ha empeorado por las compras de los narcotraficantes. "Tal es el caso de la región Caribe (Córdoba, Sucre, Bolívar, Magdalena, Cesar), el Magdalena Medio y la Orinoquia. Allí el paramilitarismo actúa para proteger los privilegios del latifundio". El Informe muestra que el latifundio ganadero costeño, que en los setenta expulsó campesinos, "ahora está asediado por las guerrillas y protegido por las autodefensas".

Un crecimiento inequitativo no es sostenible por dos razones básicas, una económica y otra política. La económica ya había sido claramente señalada por Marshall a principios del siglo XX. El autor distingue dos tipos de necesidades básicas. Las de subsistencia y las de eficiencia . La satisfacción de las necesidades de subsistencia evita que las personas se mueran de hambre, pero no contribuye al crecimiento. Las necesidades que favorecen la eficiencia tienen que ver con el consumo y con la productividad. Si los trabajadores no consumen no hay demanda, y su nivel de vida es tan bajo que no pueden ser eficientes.

La pobreza no solo es una consecuencia de la recesión. También es una de las causas del estancamiento en la medida en que limita la expansión del mercado interno, que fue la principal fuente de crecimiento de la economía colombiana en la última década. La población que está por debajo de la línea de pobreza tiene un impacto moderado en la demanda agregada y, además, no tiene una alta productividad. La lógica fordista de principios del siglo XX es compatible con estos principios. Para Henry Ford, el principal determinante de la producción es el consumo. Hay inversión y ganancia porque hay consumo. No es a la inversa.

Desde la perspectiva política, la inclusión favorece la gobernabilidad, entendida como la respuesta adecuada del gobernante a las demandas de quienes se sienten excluidos . El juicio sobre lo "adecuado" de la respuesta del gobernante lo expresan los gobernados de maneras muy heterogéneas (voto, manifestaciones, paro, violencia, etc.). La sociedad política liberal, decía Jefferson, tiene que estar basada en la democracia de la propiedad. La democracia política tiene que ser compatible con la democracia económica.

La lucha contra la pobreza únicamente será exitosa si está acompañada de una estrategia distributiva. No basta con crecer. Las causas objetivas de la violencia continúan siendo relevantes. El diagnóstico del Gobierno y del Plan de Desarrollo supone que la violencia tiene sus raíces, principalmente, en el narcotráfico. Esta percepción es equivocada. El narcotráfico alimenta la violencia pero su causa última tiene que ver con la exclusión. Y la concentración de la tierra es una de las formas más agresivas de exclusión. Así que el proceso de negociación con los paramilitares, y eventualmente con la guerrilla, únicamente tendrá bases firmes si incorpora la agenda distributiva. Y es la oportunidad para que la sociedad colombiana empiece a entender que la construcción del capitalismo no es posible cuando la distribución de la riqueza empeora. La tarea distributiva no solo tiene que ver con la concentración de la tierra. También es fundamental poner sobre el tapete la concentración del sistema bancario, la prensa, la televisión, el mercado bursátil, las comunicaciones, etc.

El crecimiento es exitoso desde el punto de vista de la lucha contra la pobreza, si es equitativo. Sorprenden, por su regresividad, las últimas decisiones del Gobierno (exenciones a las empresas, ampliación de la cobertura del IVA, disminución de subsidios, etc.). Este camino, que agudiza la concentración de la riqueza, no es adecuado porque aumenta la pobreza y empeora el bien-estar de la población colombiana.

El empleo temporal crece, el ingreso cae.

En los últimos meses, la administración Uribe está haciendo política económica de corte keynesiano sin reconocerlo de manera explícita. Se trata de un keynesianismo que, por ser vergonzante, no rinde sus frutos. Para Keynes era fundamental que los gobiernos estimularan de manera explícita la demanda y el empleo.

El Gobierno cambió de lógica. Al comienzo, y ello se refleja claramente en la reforma laboral de 2002, suponía que el empleo crecía si los costos laborales disminuían. Recientemente, hace apenas dos meses, el Departamento Nacional de Planeación propuso los nuevos lineamientos de la política de empleo. En esta nueva versión se reconoce que las obras públicas y la inversión del Estado son los factores determinantes del empleo. Pero este reconocimiento de la importancia de la demanda es muy tímido y, sobre todo, no es compatible con la insistencia gubernamental en una reducción del gasto público para disminuir la brecha fiscal.

La demanda interna ha crecido gracias a que el gasto público sigue aumentando y la política monetaria ha sido más expansiva que en los noventa. De hecho, la política económica ha optado por un camino claramente keynesiano, cuyos principales elementos son: a) el aumento del gasto público, b) la mayor liquidez, c) el incremento de la demanda, especialmente en el sector de la construcción, y d) las menores tasas de interés. Estos argumentos llevan a minimizar la importancia que el Gobierno le ha atribuido a la seguridad democrática como explicación fundamental de la recuperación económica.

No obstante el escepticismo del Ministerio de Hacienda, la opción keynesiana ha sido exitosa. La emisión monetaria no ha resultado perversa. Todo lo contrario. La economía comienza a salir de la recesión. La inflación sigue bajando y la temida devaluación no se ha presentado. Estos resultados, totalmente inesperados en el marco de la ortodoxia, muestran que el margen de maniobra es relativamente amplio y que los choques por el lado de la demanda no son diabólicos. Para que esta dinámica sea sostenible es necesario: a) favorecer la equidad, b) consolidar la demanda interna, c) mejorar los términos de los acuerdos de comercio, d) avanzar en la modificación de la estructura de la deuda, y e) mantener una política monetaria amplia.

Al lado de los incentivos keynesianos que favorecen el crecimiento van apareciendo síntomas especulativos. Los dos últimos ciclos del PIB presentan una alta correlación con los movimientos de los flujos de capitales. Las reservas internacionales siguen creciendo y la bonanza de dólares no se ha manifestado en un mejor bien-estar de la población. Como sucedía a mediados de los noventa, el país se llena de dólares sin encontrar los instrumentos adecuados para aprovechar la bonanza. El exceso de dólares termina estimulando procesos especulativos. Desde comienzos de los noventa se crearon condiciones favorables para el predominio de la especulación. Para contrarrestar estos procesos dañinos, es importante crear condiciones que estimulen la demanda interna, y que funden el crecimiento en un mejoramiento de la productividad y la competitividad. Y el impulso a la demanda interna obliga a darle prioridad a la agenda distributiva, de tal forma que se generen las condiciones estructurales que garanticen un crecimiento sostenido de largo plazo.

En los últimos años la tasa de interés ha bajado, aunque continúa siendo alta comparada con los estándares internacionales. Las reservas están creciendo por el aumento de: la deuda externa pública, las remesas que envían los colombianos del exterior, los flujos de capitales de corto plazo y los dólares provenientes del narcotráfico. Hay indicios de que la economía todavía no sale de la lógica especulativa en que estuvo durante los noventa. La actividad exportadora no se consolida y la revaluación del peso frente al dólar vuelve a incentivar las importaciones.

Este tipo de desarrollo no ha impactado el empleo formal. La mayor parte de los nuevos empleos son temporales. Después de la reforma laboral de comienzos de los noventa, Ley 50/90, la estructura del mercado siguió tendencias de precarización, deslaboralización y terciarización, que aceleraron el acceso de la mujer al mundo del trabajo, precipitaron la llegada de los jóvenes y proyectaron las tasas de desempleo a niveles impensados. En una década se perdieron 900.000 contratos de trabajo asalariado y aumentaron los independientes o "cuenta propias" en dos y medio millones. Los jefes de hogar fueron los más afectados por esta reducción del ingreso. Para afrontar las dificultades de la familia, otros miembros del hogar (cónyuges e hijos solteros) tuvieron que vincularse al mercado laboral. Los jóvenes dejan la educación secundaria, afanados por encontrar cualquier tipo de ingreso. Este proceso aumentó en seis puntos la tasa global de participación (TGP). El mercado no logró crear oportunidades para tanta gente y la tasa de desempleo se trepó por las nubes. Durante los dos últimos años el patrón es el mismo: el empleo temporal crece, el ingreso cae. Y como la familia no tiene los recursos necesarios, aumenta la tasa de participación. El resultado final ha sido una tasa de desempleo elevada (14,3%).

Para reducir el desempleo se requiere que las políticas macroeconómicas expansivas estén acompañadas de medidas redistributivas, de manera que se pueda mejorar el funcionamiento de los mercados laborales y reducir la desigualdad. Se trata de cambiar la óptica desde el lado de la oferta hacia el lado de la demanda. No se mejora el empleo reduciendo los costos salariales sino incrementando la demanda. El Gobierno ha sido inconsecuente. Mientras aplica una política monetaria keynesiana, pretende que el empleo crezca por la vía de la reducción salarial. Este era el propósito de la reforma laboral de diciembre de 2002. La reforma no ha sido exitosa. La precarización del ingreso no se ha manifestado en un mayor empleo. Bienvenidos los anuncios recientes que buscan incentivar el empleo a través de obra pública. Para que este camino sea posible debe replantearse radicalmente el ajuste fiscal por la vía de mayores impuestos y menores gastos.

TLC, pero con mercado interno fuerte

En los últimos seis meses el Gobierno insiste en presentar el Tratado de Libre Comercio (TLC) como la gran estrategia del desarrollo económico nacional. Se trata de una verdadera novedad porque en el plan de desarrollo no se le da ninguna importancia especial a la integración económica. Apenas si se la menciona. La improvisación de la política económica se percibe en la forma como el TLC va copando todas las agendas. La importancia que se le ha otorgado en los últimos meses es desproporcionada frente al lugar marginal que se le dio en el plan de desarrollo. Queda la sensación de que el Gobierno improvisa. En los procesos de negociación del Alca y del TLC se ha puesto en evidencia la desconexión entre la política exportadora y el estímulo a la demanda doméstica.

La estrategia del gobierno de Estados Unidos es la de realizar acuerdos bilaterales con otros países o regiones dentro o fuera del hemisferio, con base en el desarrollo de los temas que no ha sido posible discutir en el marco plurilateral o multilateral. Estados Unidos ha negociado tratados como el Nafta o TLC, con Singapur, Chile, Cafta (los países centroamericanos), República Dominicana y ahora Panamá. Continuará las negociaciones con Colombia y con otros países andinos (Perú, Bolivia, Ecuador).

Parecería que la arquitectura de la negociación ya se encuentra definida por los tratados firmados. Incluiría temas como acceso a mercados (bienes, servicios, inversiones y compras del sector público) y sus disciplinas, propiedad intelectual, solución de controversias. También se agregarían asuntos nuevos como el ambiental y el laboral. Las negociaciones en competencia y antidumping no avanzarían puesto que el congreso norteamericano no ha autorizado a su ejecutivo (a través del Fast Track o Vía Rápida) a incluir esos temas en las negociaciones. En el sector agrícola tampoco se tratarían los asuntos relacionados con las ayudas internas u otra medidas de efecto equivalente, ya que Colombia aceptó en el Alca que estos aspectos serán tratados en el marco multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC), donde existen diferencias sustantivas entre Estados Unidos, la Unión Europea y Japón, y un gran número de países en desarrollo.

Será necesario preguntarse y definir la dicotomía en la estrategia de Colombia. Una alternativa es participar en un proyecto de mercados comunes, con el objetivo de armonizar políticas en su interior, liberar los factores (mercancías, servicios, capitales y personas), negociar de manera conjunta con terceros, países o regiones, y definir los mecanismos para lograr la equidad y el equilibrio. Otra alternativa es, simplemente, profundizar los vínculos en el seno del Alca y en el nuevo tratado bilateral, que básicamente pretende la libre circulación de factores y la definición de disciplinas que profundizan lo negociado en la OMC. Este último es el camino que ha privilegiado el Gobierno. De todas maneras, las decisiones en el Alca o en los tratados bilaterales implican que, por lo menos, se defina un modelo de desarrollo y un patrón de especialización. Es importante estimular la participación democrática y soberana de los países, con el fin de comprender cuál es el significado de lo que se está negociando.

El TLC impone unos criterios de desarrollo. Y es muy difícil que las condiciones que finalmente se acepten sean las de Colombia. Si el país se hubiera preparado seriamente para el proceso, debería haber comenzado articulando el plan de desarrollo alrededor de las prioridades derivadas de la integración económica. Ello no ha sido así. Las conversaciones no han estado acompañadas de una reflexión sobre el tipo de desarrollo interno que es compatible con el TLC. Es una verdad de Perogrullo que la competencia internacional no puede lograrse sin una buena infraestructura de comunicaciones (navegación fluvial, ferrocarril, autopistas, muelles, puertos, telecomunicaciones, etc.). Y el mejoramiento de la infraestructura requiere grandes inversiones. Pero desde la perspectiva de las autoridades monetarias y del Gobierno, no hay dinero para financiar tales proyectos. Con el afán de disminuir el desequilibrio fiscal se ha reducido considerablemente la inversión pública. El presidente decía la semana pasada que para solucionar los problemas del Instituto de los Seguros Sociales era necesario disminuir todavía más la poca inversión pública. Hay una inconsistencia enorme entre las prioridades de la política económica interna y la supuesta prelación que se le atribuye a la integración. El discurso sobre el mejoramiento de la productividad y de la competitividad no tiene asidero en la realidad, porque no hay políticas que efectivamente conduzcan a la creación de ventajas comparativas. No es adecuado que toda la estrategia exportadora esté basada en la habilidad de los empresarios individuales.

Desde el punto de vista de la apertura externa, el país entra al TLC con un mayor grado de apertura que el de la economía de Estados Unidos. Es necesario revertir las tendencias para lograr obtener un mayor valor agregado. De lo contrario la economía no podrá modificar las tendencias recesivas en materia de empleo e ingreso.

En la práctica, el TLC significa: ceder soberanía, negociar "seguridad jurídica" en las relaciones externas, limitar las políticas nacionales en diferentes materias, dejar pocos grados de libertad a las instituciones y a la democracia colombiana en las materias que se negocien. Poco se ha dicho sobre las implicaciones que tendría el TLC en la economía interna. Parece como si se aceptara que el plan de desarrollo de esta generación y de las futuras debe estar determinado por acuerdos que, como el de Estados Unidos, restringen los alcances de las políticas internas.

El déficit fiscal necesita salidas a la deuda pública

La solución del problema fiscal debe pasar por una reconsideración de la forma como se está gestionando la deuda pública. Entre 2002 y 2003, y como proporción del PIB, el déficit del sector público consolidado se redujo de 3,6% a 2,8%. Estas cifras con compatibles con las metas definidas con Fondo Monetario Internacional (FMI), aunque en algunos renglones el gasto en pesos fue mayor del esperado. En el consolidado, el Sector Público no Financiero tuvo un déficit de 3,0%. Está bien que el déficit no se haya reducido más, porque gracias al gasto público la economía no ha caído en una recesión profunda.

El desbalance del sector público ha crecido principalmente porque la dinámica de la deuda es exponencial. Este proceso lleva a hacer dos tipos de consideraciones de carácter general. La primera tiene que ver con las modalidades de financiación del Gobierno y la segunda, con el impacto del endeudamiento. Debe tenerse presente que el tema fundamental en la discusión sobre la deuda es la estabilidad estructural de las finanzas públicas. Mientras este problema no se asuma de manera juiciosa permanecerán las dificultades originadas por la deuda. Y la solución de largo plazo tiene que pasar por una recomposición equitativa de los ingresos y por un mejoramiento de la eficiencia en el manejo del gasto público.

En la literatura fiscal siempre se ha contrapuesto la financiación del gobierno por la vía de la deuda o por la vía de los impuestos. En Colombia el aumento de la deuda indica que otras formas de financiación han ido perdiendo importancia en términos relativos. Los ingresos corrientes y, en especial, los impuestos se han ido rezagando. La sociedad colombiana ha ido posponiendo la agenda distributiva, sin preocuparse por mejorar la progresividad de los impuestos. No se trata de hacer una nueva reforma tributaria. Queda un amplio espacio para maniobrar, siempre y cuando las tarifas nominales existentes efectivamente se apliquen. Hay un margen de acción muy importante por el lado de los prediales, las plusvalías y los impuestos a la tierra. El déficit de las finanzas públicas continúa siendo estructural porque la evolución de los gastos es considerablemente mayor que la de los ingresos (Figura 1 ). El crecimiento de la deuda va de la mano con el aumento del déficit. La deuda, interna y externa, del Gobierno Central Nacional sigue creciendo a ritmos exponenciales (Figura 2 ). Desde la segunda mitad de los noventa el aumento es continuo, y se intensificó en los últimos cuatro años.

La forma de financiación a través del crédito ha tenido un impacto notable en la estabilidad macro. Las modalidades de financiación del déficit no son neutras, ni siquiera en el largo plazo. Las fluctuaciones de corto plazo generan procesos inestables que son irreversibles. Mencionemos algunos.

Se ha ido consolidando un círculo vicioso: deuda-déficit-deuda-déficit. El aumento de la deuda incrementa el déficit. Y el mayor déficit conlleva una deuda más elevada. El círculo se rompe si los nuevos créditos no se destinan exclusivamente a pagar los viejos créditos. La diferencia entre el déficit y el déficit primario (el que no incluye los intereses) continúa ampliándose. Los intereses de la deuda tienen un ritmo creciente que cada día reduce la disponibilidad de recursos para financiar la inversión pública y el gasto social. En 2003, el Gobierno Nacional Central pagó por intereses de la deuda interna unos $8 billones. Ello significa que la cifra mensual es de $713.000 millones.

Los movimientos de la deuda en el mercado financiero estimulan la volatilidad. Primero, porque crean en los agentes económicos la sensación de que hay un aumento de la riqueza neta. Segundo, porque elevan las expectativas de gasto. Las entidades gubernamentales tenedoras de bonos de deuda interna (TES) están recibiendo ingresos significativos. Tercero, porque la volatilidad financiera termina expresándose en volatilidad real. No solo se ha incrementado la varianza de los indicadores financieros, también se observa una mayor inestabilidad de las variables reales (empleo, producto, etc.).

En el análisis del problema de la sostenibilidad de la deuda pública se ha dejado de lado la importancia que tiene el nivel de las tasas de interés: de la ecuación de Fischer se deriva de manera inmediata la conclusión de que si las tasas de interés reales son mayores que la tasa de crecimiento del PIB, la dinámica de la deuda puede volverse explosiva. Cuando la tasa de interés que debe pagar el gobierno por su deuda es muy superior a la tasa de crecimiento de la economía, la deuda no es sostenible porque el monto que hay que pagar de intereses crece más rápidamente que los recaudos tributarios. Esto es precisamente lo que ha sucedido en Colombia como resultado de los errores en el manejo de las tasas de interés en la década pasada; más aún, si bien hoy la política monetaria ha permitido el descenso de las tasas de captación del sistema financiero, esta reducción ha sido menor para las tasas de la deuda pública. En el último año la tasa de los TES de 90 días fue superior al DTF del mismo plazo, situación que no es lógica si se considera que el riesgo soberano debería ser la menor tasa de interés de la economía.

En realidad las tasas de interés de la deuda pública nunca han sido un objetivo explícito de la política monetaria, sino que se ha considerado que deben ser establecidas por las "fuerzas del mercado". Esta consideración es válida en países con mercados de capitales desarrollados en los que impere un alto nivel de competencia. La situación de Colombia es diferente, pues el mercado financiero se caracteriza por una situación de oligopolio, donde unos pocos actores tienen la capacidad de influir en la determinación de los precios. Lo que resulta más absurdo es que el Estado haya prescindido de su capacidad de incidir sobre las tasas, que le proviene del hecho evidente de que más de la mitad de los compradores de TES son entidades públicas. Cuando se tiene ese grado de participación en el mercado, no tiene sentido dejar la fijación de las tasas al arbitrio del "mercado libre" con mecanismos de subastas que son más apropiados para otros contextos.

Los intereses que paga el Gobierno Nacional Central equivalen a una transferencia de recursos fiscales en favor de los tenedores de sus bonos. La rentabilidad de los TES es mayor que la DTF. Como el sistema financiero colombiano es muy concentrado (Bilbao Viscaya, Santander, Citigroup, Sindicato Antioqueño, Sarmiento), las ganancias que obtienen los bancos y los fondos de pensiones por invertir en TES se convierten en una transferencia inequitativa, que a la postre favorece la concentración de la riqueza. El ahorro financiero de los fondos de pensiones oscila alrededor de los $26 billones. En el país todavía no se discute seriamente cómo se podrían utilizar estos recursos de manera productiva con el fin de que no se queden dando vueltas en el mercado financiero y contribuyendo a inflar las burbujas especulativas.

El prepago de deuda externa, utilizando las reservas, debería considerarse más seriamente. La economía colombiana sigue gozando de una excelente bonanza de dólares. La deuda interna podría reducirse recurriendo a tres mecanismos. El primero consistiría en una renegociación de la rentabilidad de los TES convenidos y forzosos, aunque su participación relativa ha disminuido frente al crecimiento de las subastas. A finales de los noventa se emitieron TES a diez años con una rentabilidad muy elevada, que hoy puede ser del 20% real anual. En Estados Unidos la tasa real es del orden del 2%-3%. El segundo, que ya se está utilizando, es la compra de TES en el mercado secundario por parte del Banco de la República. Entre 1995 y 2003 la compra de TES pasó de $0,2 billones a $3,4 billones. Y el tercero consiste en emitir los nuevos TES a una tasa ligeramente superior a la de los depósitos a término fijo.

La política monetaria debe seguir expandiéndose

En el campo monetario, los hechos más relevantes son: a) la política monetaria ha sido expansiva, aunque frenó su ritmo en el 2003, b) la política cambiaria es demasiado conservadora, y c) el sector financiero se está recuperando.

La abundante liquidez suministrada por las autoridades monetarias y las menores tasas de interés han favorecido una débil recuperación del crecimiento, pero con un impacto mucho menor del esperado para el tamaño de la expansión monetaria. En los cuatro últimos años se ha presentado un notable cambio en la orientación de la política monetaria con la adopción por parte del Banco de la República del enfoque de Inflación Objetivo ( Inflation targeting ). Desde esta perspectiva, los objetivos del banco central combinan la meta de estabilidad de precios con el máximo crecimiento sostenible del producto y el empleo. Así, las medidas restrictivas se abandonaron después de la recesión de finales de la década. La política monetaria comenzó a ser más activa y a tener como meta final el crecimiento. El margen de maniobra se ha ampliado y el aumento de los agregados monetarios no ha sido inflacionario. El diagnóstico que había hecho la ortodoxia resultó equivocado, y la utilización de los instrumentos monetarios no trajo las desgracias que se habían anunciado.

Las medidas expansivas suelen ponerse en tela de juicio porque, se dice, tienen un impacto directo sobre la inflación. En realidad no ha sucedido así. En la última década no ha existido correlación entre los movimientos de la base monetaria y los cambios en la inflación. En particular, la masiva emisión monetaria de los últimos tres años (cercana a los $6 billones, es decir, más del 3% del PIB), no se ha reflejado en un nivel de precios más alto, sino que la inflación ha seguido descendiendo de 7,5% a 6,5% en este período.

Mencionamos algunas de las posibles explicaciones del amplio margen monetario. La recesión de finales de los años noventa llevó a una subutilización de la capacidad instalada. Las empresas han podido reactivar la producción sin necesidad de incrementar los costos. Además, el desempleo, sumado a la última reforma laboral, disminuyó los costos de la mano de obra. La flexibilización del empleo y el deterioro de su calidad han incrementado las ganancias de las empresas. La reducción de los costos salariales no se reflejó en mayor empleo, como pretendía la reforma laboral de diciembre de 2002, sino en una ampliación de los ingresos operativos de los empresarios. La recesión estuvo acompañada de una caída de la demanda y de una reducción de los precios. Estas explicaciones tienen un claro espíritu keynesiano. En los momentos de recesión debe darse una política monetaria activa porque sus efectos en el corto plazo son muy positivos. Lo sucedido en los últimos tres años ponen en evidencia la validez de un principio keynesiano central para la política económica: las variables monetarias sí afectan el mundo real. Los resultados han sido positivos porque las medidas monetarias han sido adecuadas. Ahora el reto consiste en lograr que los efectos positivos, que son evidentes en el corto plazo, se mantengan en el mediano y en largo plazo.

En los últimos meses, la Junta Directiva del Banco de la República (Jdbr) intentó evitar la apreciación de la tasa de cambio, pero se encontró con disyuntivas poco agradables. Por un lado, la Junta es consciente del impacto negativo que tiene en las exportaciones la revaluación del peso y por eso trató de evitarla. Pero el esfuerzo por mantener la devaluación ha propiciado la compra de dólares, lo que ha llevado a un aumento de las reservas, sin que se finalmente haya logrado el propósito de encarecer el dólar. En ausencia de regulación a los flujos de capitales, las intervenciones del Banco de la República que buscan contrarrestar la revaluación tienen que ser muy agresivas para que efectivamente logren el propósito buscado. Y suponiendo que se logre detener la revaluación, sigue vigente la pregunta por las bondades que podrían derivarse de una mayor acumulación de reservas. El balance neto entre el efecto positivo que tendría una reducción de la revaluación y el impacto negativo derivado de un mayor volumen de reservas no es claro.

La cantidad de reservas es significativa. La bonanza de mediados de los noventa no se ha terminado. Las reservas siguen creciendo a pesar de la recesión que experimentó la economía al final de los noventa. El boom de las reservas no ha sido utilizado de manera adecuada. Esta enorme riqueza no se ha reflejado en unos mejores niveles de desarrollo, ni ha contribuido a crear las condiciones propicias para que el crecimiento económico sea sostenido.

Un elemento esencial para comprender la dinámica de las cuentas monetarias es el comportamiento del sector financiero, que está en un proceso de acelerada recuperación después de la profunda crisis de 1999, que llevó a la desaparición de más de la mitad de los establecimientos de crédito que operaban en el país.

El sector financiero registró cuantiosas pérdidas entre los años 1998 y 2000, que acumuladas ascendieron a $4,3 billones, pero ha recuperado desde entonces la senda de la rentabilidad, con utilidades que el año pasado fueron cercanas a $1,8 billones. El indicador de la rentabilidad patrimonial (17,26% en el último año) ya superó los niveles anteriores a la crisis y representa más del doble del DTF, que es el rendimiento que puede obtener un ahorrador en CDT. Más aún, debe tenerse en cuenta que en 1997 la rentabilidad de 15,11% era negativa en términos reales, mientras que la registrada el último año es superior en 11% a la tasa de inflación. La recuperación de los bancos también se explica porque la compra de títulos del gobierno ha aumentado de manera significativa, de modo que estas inversiones en TES han compensado el bajo crecimiento de la cartera de los últimos años.

La política monetaria expansiva debe mantenerse. En los últimos meses las autoridades monetarias han dudado de las bondades de tal política. Sería un error volver hacia atrás, especialmente ahora, cuando aparecen signos de recuperación.

1/ PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, PNUD ., 2003. El Conflicto, Callejón con Salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003 , Pnud, Bogotá, p. 347.
2/ Ibid, p. 348