El Tratado de Libre Comercio (TLC), ¿mucho ruido y pocas nueces?

Colombia inició la semana pasada negociaciones tendientes a la aprobación de un TLC con Estados Unidos, en medio de la incertidumbre, el rechazo de muchos sectores y cierta falta de claridad sobre objetivos, metas, costos y beneficios netos, así como sobre la distribución de unos y otros entre los diferentes sectores productivos. No ha habido, salvo vagas declaraciones de principios, que más parecen slogan de campaña publicitaria que propuestas de política macroeconómica, una clara exposición de motivos y mucho menos de la ruta que conducirá al establecimiento del libre comercio con el mayor socio comercial colombiano.

Los acuerdos de libre comercio geográficamente discriminatorios, como este TLC, son instrumentos de política pública. Por tanto, antes de su aprobación deben someterse al más amplio debate con miras a conciliar intereses conflictivos y lograr el más completo consenso nacional. La iniciativa del gobierno nunca fue sometida al escrutinio público y el debate ha brillado por su ausencia.

Un país entra en acuerdos de integración regional cuando sabe que no puede lograr los objetivos de crecimiento económico y bienestar social, motivo y razón de ser de toda política pública, ni mediante el libre cambio universal ni con la autarquía. Como política pública, la evaluación de un tratado de libre comercio debe partir de consideraciones sobre su impacto en las tasas de crecimiento de la economía, en el balance neto de empleos generados y en su calidad. No basta que el análisis evaluativo se concentre en el dinamismo de las exportaciones ni en el incremento de las inversiones. Exportaciones e inversiones, por más importantes que ellas sean, no pueden constituir un fin en sí mismas. El fin del quehacer de los gobernantes es procurar el mayor bienestar de la población y la reducción de las desigualdades y de la pobreza lacerante que mina la estabilidad y entorpece el crecimiento.

Por ser un instrumento de política pública, que afectará a toda la sociedad por generaciones, el debate debe ser lo más amplio posible. En la conformación de la Unión Europea, se realizaron referéndum en varias oportunidades: para la ratificación del Tratado de Roma, del Acuerdo de Maastrich, para el establecimiento de la moneda única. Inglaterra lo realizó para ingresar a la Unión y prepara otro con motivo de la adhesión a la moneda única y otro para la nueva Constitución. El gobierno colombiano, a pesar de poder hacerlo, no ha considerado convocar a un referéndum sobre el TLC. Piensa, talvez, que con el "cuarto de al lado", en el cual se concentran los representantes de las fuerzas económicas más importantes, incluidos unos cuantos congresistas, se resuelve el tema de la consulta y de la participación ciudadana. ¿Es así? ¿Caben en un cuarto todos los representantes de los más amplios sectores sociales? ¿Estarán convocados al cuarto de al lado grupos diferentes a ANDI, SAC, Fedecafé y las grandes transnacionales? ¿Estarán los sectores campesinos, los minifundistas, los pequeños y medianos productores? ¿Estarán los artesanos y los sindicatos obreros?

Las negociaciones que inició Colombia reflejan, magnificándola, la asimetría que caracterizó las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan), entre México, Canadá y Estados Unidos y los recientemente finalizados tratados con Chile y con Centroamérica. En el caso del Tlcan, cuyos 10 años de funcionamiento ya permiten evaluaciones sobre el contenido de lo negociado y sus efectos sobre la economía nacional, parece cada vez más amplio el veredicto de que México negoció inequitativamente y que asumió el grueso de los costos del ajuste a las nuevas condiciones creadas por el Tlcan.

En el Tlcan la asimetría surgió de varios elementos, todos ellos presentes con mayor intensidad en el caso colombiano, tales como la abismal diferencia en el tamaño, potencial y productividad de las economías; en la productividad laboral agropecuaria, en los modelos económicos vigentes en cada país y en la brecha con el modelo implícito del acuerdo. Cuando se iniciaron y concluyeron las reformas, México era el país más intervensionista. Persistían varios elementos del modelo sustitutivo, aun después de las radicales reformas y severos programas de ajuste de los años ochenta. Fue por lo tanto el país que debió hacer el mayor número de cambios y asumir el grueso de los costos del ajuste para acercarse al modelo librecambista anglosajón, plasmado íntegramente en el Tlcan. Estados Unidos no modificó absolutamente en nada su modelo institucional en aras del Tratado.

Además, está la brecha en la utilidad subjetiva que cada país asigna a la alternativa de no firmar ningún acuerdo. Así, mientras que el gobierno mexicano presentaba la firma del acuerdo como la única opción para consolidar las reformas y para el crecimiento de la economía, ante una supuesta frialdad europea, y por la ya intensa integración de la economía nacional con la estadounidense, para Estados Unidos (y para Canadá) el no firmar el Tlcan no implicaba costo mayor. El gobierno mexicano tomó la iniciativa de las negociaciones, pidió el Tlcan y lo hizo como si esa fuera su única carta, su única posibilidad, como si no existiera ninguna otra alternativa comercial válida. Colombia también tomó la iniciativa y parece manejarla como la única tabla de salvación. Estados Unidos, conocedor de esta brecha en la valoración del Tlcan, extrajo de los negociadores mexicanos todas las concesiones que quiso, pues ellos estaban decididos a obtener cualquier acuerdo a cualquier precio. Y finalmente lo que se ha llamado el costo democrático: en Estados Unidos había poco o ningún apoyo al Tlcan, por la certidumbre de sus limitados efectos sobre la economía estadounidense, y existía la certeza del gran interés del gobierno y ciertos sectores mexicanos por que se firmara. Los negociadores estadounidenses alegaban esa falta de apoyo doméstico para no dar y sí exigir concesiones. México no podía alegar falta de apoyo político, pues se les recordaba a los negociadores que el PRI dominaba el Congreso y cancelaba la oposición. De ahí la inclusión de los acuerdos paralelos ambiental y laboral y la lenta y condicionada (a cuotas y estacionalidad) apertura del mercado norteamericano para las frutas, el azúcar y las verduras mexicanas.

Es claro que la asimetría no implica que los resultados estén dados de antemano. Depende de cómo se negocie.

De una manera general y con base en varios estudios recientes de evaluación del Tlcan, que miden su impacto en la economía mexicana en los 10 años de su puesta en vigencia, se concluye por ejemplo que solo el 13% del crecimiento de las exportaciones de México a Estados Unidos se explica por el Tlcan. El resto, por la devaluación del peso en 1994-1995 y por el dinamismo de la economía norteamericana (que estimuló toda la economía mundial) y por otros factores no relacionados con el Tratado. El 23% del crecimiento de las importaciones mexicanas desde Estados Unidos se explica por los instrumentos del Tratado y el 77% restante se explica principalmente por la sobre-valuación del peso mexicano a partir de 1997. Es notoria la pérdida de competitividad de las ventas mexicanas al mercado del país de norte: mientras que México copó el 95% de las importaciones mundiales de tomate que realizó Estados Unidos, en 2002 esa proporción había descendido al 74%. Trayectoria similar sigue casi la mayoría de las exportaciones de productos agropecuarios y manufactureros, especialmente de la maquila. ¿Qué podría explicar ese retroceso de México en el mercado norteamericano, a pesar del privilegio de contar con el Tlcan? Así pues, mucho ruido y pocas nueces... Pero grandes lecciones y mayores razones de preocupación para Colombia.