De la injerencia a la responsabilidad

Antonio José Rengifo L, PhD,
Profesor de Derecho Internacional Observatorio de Cortes y Tribunales Internacionales Universidad Nacional de Colombia

La obligación general para los Estados, consistente en respetar y hacer respetar las normas de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario (DIH), se encuentra ampliamente consolidada en el derecho internacional.

Aunque el progreso del derecho internacional en esa materia ha sido considerable, hay situaciones, conocidas como crisis humanitarias, en las cuales desde el mismo Estado se producen violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, por parte de agentes o por grupos privados, a veces con la anuencia y complicidad de las fuerzas del orden.

La necesidad de aportar alguna respuesta a las situaciones de crisis humanitaria reviste un alto grado de complejidad para el derecho internacional. Consideraciones de orden ético motivan la necesidad de aportar alguna ayuda o asistencia a las víctimas de esas crisis, por lo general civiles, en situaciones de asedio, persecución, hambruna y epidemias.

Una primera evaluación general del problema humanitario permite constatar que de los esfuerzos por configurar, a principios de los años 90 del siglo pasado, un derecho o deber de injerencia, se ha pasado a la asunción de una responsabilidad colectiva internacional en la materia, a ser ejercida por el Consejo de Seguridad, aún en proceso de consolidación.

Violación o intervención

Después de la fundación de la ONU, una de las primeras crisis humanitarias se produjo en Nigeria (1967–1970), como consecuencia de la tentativa secesionista, por parte de un grupo de militares, de constituir la República de Biafra. El ejército regular de Nigeria devastó la provincia rebelde, la bloqueó, impidiendo abastecimientos de alimentos y medicamentos a la población civil y prohibió a la Cruz Roja cualquier forma de asistencia humanitaria, dejando una cifra de un millón de victimas ante la indiferencia de muchos gobiernos que se escudaron en la neutralidad y en el principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados.

Esa crisis condujo a la creación de Médicos sin Fronteras, una ONG fundada por un grupo de galenos franceses, entre ellos Bernard Kouchner, hoy canciller de Francia. Esa organización, Nobel de Paz en 1999, promueve la idea de que ciertas situaciones de crisis, en las cuales está en juego la vida de miles de personas, principalmente civiles, justifican acciones extraordinarias que ponen en cuestión la soberanía de los Estados.

A comienzos de los años 90, el internacionalista Mario Bettati, Profesor en la Universidad de París, proponía la elaboración teórica del derecho o deber de injerencia para sustentar la intervención frente a las crisis humanitarias.

El concepto de ayuda humanitaria propuesto por el Profesor Bettati junto con otros líderes, entre ellos Bernard Kouchner, se funda en que bajo ninguna circunstancia, ningún gobierno puede reivindicar como “legal” la masacre de su población civil, sobre la base de que todo lo que sucede en el interior del Estado es un “asunto interno”.

Existen razones de orden ético o moral de toda persona, que la impelen a aportar asistencia a sus semejantes, de cualquier país, que se encuentran en situación de desamparo frente al Estado que promueve las violaciones masivas de derechos humanos de poblaciones civiles en su territorio o permanece indiferente ante ellas.

La aplicación del concepto de derecho/deber de injerencia para responder a las crisis humanitarias ha sido desigual. En la mayoría de los casos se ha apoyado en las ONG humanitarias y su eficacia ha sido bastante discutida.

Frente a las crisis humanitarias, algunas intervenciones han dejado la situación peor de como se encontraba antes, tal como lo demuestran los casos de Somalia, Afganistán (1980–1992) y el occidente de África.

Razones políticas

Limitar esas crisis a los efectos puramente humanitarios produce una desconexión de las causas políticas que les han dado origen. Un autor, John Tirman, ha señalado que colocar a las ONG humanitarias en el centro de ese problema equivale a responsabilizar al conductor de una ambulancia por el ataque al corazón del paciente que transporta al hospital.

Las dificultades para la aplicación de un derecho o deber de injerencia frente a las crisis humanitarias han marcado la evolución de ese concepto hacia la asunción de una responsabilidad colectiva tar las crisis humanitarias y las violaciones masivas de derechos humanos.

Responsabilidad compartida

En el marco del estudio sobre reformas al sistema de las Naciones Unidas, la Secretaría General prevé, entre los desafíos que deberán ser enfrentados por esa organización en el Siglo XXI, la necesidad de diseñar nuevas estrategias para fortalecer la protección de las poblaciones vulnerables, señalando al Consejo de Seguridad como titular del deber de actuar en nombre de toda la comunidad internacional frente a las crisis humanitarias localizadas.

Bajo esas premisas, en el 2004 el secretario general, Kofi Annan, promovió la conformación de un panel internacional sobre amenazas, desafíos y cambios en el proceso de seguimiento a los Objetivos del Milenio, un Informe acogido por la Asamblea General (Doc. A/59/565). De ese Informe merecen ser destacados tres aspectos relacionados con la seguridad colectiva y el uso de la fuerza.

En primer lugar, el informe constata la falta de efectividad y de consistencia del Consejo de Seguridad en el tratamiento a los desastres humanitarios de Somalia, Bosnia-Herzegovina, Ruanda, Kosovo y Darfur (Sudán).

En segundo lugar, el panel reconoce como norma emergente de derecho la existencia de una responsabilidad colectiva internacional, a ser ejercida por el Consejo de Seguridad, la cual autoriza la intervención militar como último recurso en casos de genocidio y masacres a gran escala, limpieza étnica o violaciones graves al derecho internacional humanitario, ante las cuales los gobiernos son incapaces o carentes de la voluntad necesaria para evitarlas.

Y el tercer aspecto, la enunciación, por parte del panel, de cinco reglas o criterios básicos que legitiman la intervención por razones humanitarias, que debe ser declarada mediante resoluciones del Consejo de Seguridad y la Asamblea General.

Esas reglas básicas son las siguientes: la gravedad del daño o amenaza al Estado o a la seguridad humana; la claridad del propósito tendiente a hacer cesar o a evitar la amenaza; el agotamiento de opciones no militares, es decir, la consideración de la opción militar solo como último recurso; la duración, escala e intensidad de la intervención deben ser proporcionales a la amenaza; y por último, que las consecuencias de la acción de intervención no sean más graves que las consecuencias de la inacción.

Desarrollos regionales

El enfoque basado en una responsabilidad internacional para hacer frente a las crisis humanitarias y a las violaciones masivas de derechos humanos no es nuevo y ha dado lugar a desarrollos jurídicos de alguna relevancia.

Ya desde fines de los años 60 del siglo pasado, la Comisión Europea de Derechos Humanos admitió, frente a violaciones masivas por parte de los militares de la dictadura en Grecia, la posibilidad de que terceros países, para este caso Suecia, Noruega, Dinamarca y Holanda, accionaran en nombre las víctimas.

En la Convención Americana de Derechos Humanos, el mecanismo de la actio popularis (acción popular), como se la conoce en el derecho internacional, se deriva de la operación de las peticiones inter-estatales contenidas en el artículo 45, que permite a todo Estado reconocer la competencia de la Comisión para recibir y examinar las comunicaciones de un Estado parte cuando alegue que otro ha incurrido en violaciones de los derechos humanos establecidos en la Convención. De este mecanismo no se ha hecho aún utilización, lo cual no impide que en el futuro pueda hacerse uso de él.

En Mayo de 2003, la Corte Interamericana de Derechos Humanos – CIDH – en el Caso del Pueblo Indígena de Sarayaku contra Ecuador, adoptó medidas cautelares de protección a todos los miembros de las comunidades integrantes de ese pueblo. Abriéndose a la perspectiva de consolidación del mecanismo de la actio popularis, la Corte admitió que las obligaciones de protección del Estado se imponen no solo en relación con el poder del Estado sino también con actuaciones de terceros particulares, inclusive grupos armados irregulares de cualquier naturaleza.

Es claro que al declarar medidas tutelares más que cautelares, en ese caso la Corte tuvo en cuenta la coincidencia del interés individual de cada individuo del pueblo indígena Sarayaku con el interés colectivo de toda esa comunidad.

El avance de la CIDH en materia de protección de urgencia a situaciones de violaciones graves de derechos humanos por parte del Estado o de terceros particulares, fue claramente expuesto en el voto concurrente del Juez Antonio Cançado Trindade, al poner de presente la gradual formación, en el sistema interamericano, de un verdadero derecho a la asistencia humanitaria, dentro del marco del derecho, reafirmando la primacía de éste sobre el uso indiscriminado de la fuerza.

Con esos desarrollos, la Corte continúa consolidando su capacidad institucional para dar respuesta jurídica, mediante la adopción de medidas cautelares, a situaciones de asistencia humanitaria que sean sometidas a su consideración.

Como reflexión final, es pertinente constatar que el derecho internacional se ha abierto, poco a poco, a la institucionalización de cierta forma de intervención, compatible con los derechos humanos y con el DIH, para responder a las crisis humanitarias cuando el Estado está en incapacidad para ejercer su autoridad o carece de la voluntad necesaria para proteger a sus nacionales, aún contra la voluntad del gobierno y de quienes detentan el poder en ese territorio.

De esa forma, la intervención no podrá ser ejercida por un grupo de Estados en desconocimiento de normas de derecho internacional. Tampoco podrá estar sujeta a los vaivenes de la geopolítica mundial ni a la mediática y coyuntural caridad humanitaria, pocas veces ajena a los juegos de la política interna de los países desde la cual es promovida.

La intervención militar debe ser considerada como la última opción, lo cual deja espacios para algunas formas negociadas de intervención institucionalizada, esto es, apoyada en normas del derecho internacional y en las instituciones del país en el cual se ejerce la intervención, siempre bajo la égida del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Este nuevo enfoque incluye mecanismos de seguimiento y cumplimiento a los compromisos adquiridos por las partes, a ser ejercidos por ese mismo ente.

En materia de protección a los individuos, habrá que decirlo una vez más, ningún país en el mundo de hoy puede considerarse aislado, ni escudarse en una pretendida soberanía absoluta para permanecer impasible frente a las crisis humanitarias o a violaciones graves y sistemáticas de derechos humanos en su propio territorio por parte de agentes o tropas del mismo Estado o por grupos armados irregulares de cualquier naturaleza.

La asunción de la responsabilidad que le corresponde a la comunidad internacional, podría conducir a formas realmente eficaces de enfrentar las crisis humanitarias, como “un síntoma de un problema sistémico”, es decir, en el fondo, sobre la forma como las naciones poderosas han moldeado el frágil orden global.

Una comunidad internacional, que empieza a asumir su responsabilidad frente a las crisis humanitarias, permanece vigilante. Estos desarrollos marcan una evolución mayor: no son los pueblos los que deben estar al servicio del Estado sino el Estado al servicio de sus pueblos.